县域国库集中支付制度改革——以福建省宁化县为例
 
国库集中支付制度改革是建立现代财政制度的核心内容，也是深化预算管理制度改革的“牛鼻子”。2001年，国务院正式批复《财政国库管理制度改革方案》，标志着我国国库集中支付制度改革正式启动。二十余年来，这项改革从中央到地方、从城市到乡村逐步推开，在规范财政资金管理、提高资金使用效率、强化预算执行监督等方面取得了显著成效。县域作为连接中央与基层的关键枢纽，其国库集中支付改革的成效直接影响财政资金使用的“最后一公里”。福建省宁化县作为典型的山区农业县，在国库集中支付制度改革中积极探索、稳步推进，形成了具有县域特色的实践路径。
 
 1 国库集中支付制度改革的理论基础与演进脉络
 
 1.1 改革的制度逻辑
 
国库集中支付制度的核心要义，在于建立以国库单一账户体系为基础的财政资金支付管理模式。在传统的分散支付模式下，财政资金先拨付到各预算单位的实有资金账户，再由各单位自行支付给商品或劳务供应者。这种“层层拨付、分散管理”的模式，不仅导致资金沉淀于各账户之中，降低了财政资金的使用效率，也使财政资金在流转过程中面临被截留、挪用的风险。
 
国库集中支付制度通过建立“国库单一账户—财政零余额账户—预算单位零余额账户”的账户体系，将所有财政性资金纳入国库单一账户体系管理，实现财政资金从国库直接支付到最终收款人。这一制度设计从根本上改变了财政资金的流转方式，使资金“中转”环节大幅减少，支付效率显著提升，也为财政资金的全过程监控提供了制度基础。
 
 1.2 改革的阶段性演进
 
我国国库集中支付制度改革经历了“试点先行—全面推开—深化完善”的渐进式演进路径。2001年，改革在中央本级率先启动；此后，逐步向省、市、县级财政延伸。党的十八大以来，国库集中支付制度改革进入快车道。数据显示，全国36个省区市和新疆生产建设兵团、495个地市、3397个区县已全部实施国库集中支付电子化管理，全国95%以上的预算单位实行了公务卡制度。2022年，国库集中支付成功纳入预算管理一体化系统，实现了从预算指标到支付清算的全流程集中校验与控制。2025年，福建省省本级国库集中支付量达171.37万笔、支付金额674.39亿元，实现了连续24年零差错。这一组数据既反映了改革覆盖面的持续扩大，也印证了国库集中支付制度在保障财政资金安全方面的可靠性。
 
 2 宁化县国库集中支付改革的实践探索
 
宁化县地处福建省西部，是典型的山区农业县。2025年，宁化县一般公共预算总收入11.42亿元，地方一般公共预算收入8.66亿元，一般公共预算支出32.06亿元。作为县级财政，宁化县既面临着财力有限的现实约束，也承担着保障民生支出、服务乡村振兴的繁重任务。国库集中支付制度改革在宁化县的落地，经历了从局部试点到全面覆盖、从手工操作到电子化管理的渐进过程。
 
 2.1 改革启动与惠民资金“直通车”
 
宁化县国库集中支付改革的早期突破，始于惠民资金的国库直接支付。2008年，宁化县开通惠民资金“直通车”，成功实现国库直接支付政府惠民个人专项补贴项目资金，首批涉及计划生育农村个人奖励扶助金等三项资金34.87万元，由国库直接支付到全县16个乡镇630户农民手中。在此之前，惠民资金需要经历“国库—财政专户—职能单位（或乡财政所）—单位（行政村）—受益人”的层层划转，少则一周、多则一个月农民才能领取到资金。国库直接支付模式将资金流转链条压缩为“国库—受益人”的直接通道，大大降低了相关部门劳动强度，保证了资金安全、及时、有效到户。
 
2009年，宁化县国库集中支付改革进一步扩面增效。全年通过国库直接发放6个惠民项目15万笔，累计金额达3893万元，73034户农户受益。惠民资金的在途时间从过去的一周甚至一个月压缩到几分钟以内，基本实现了资金“零在途”。计划生育、家电下乡、机动渔船石油价格补贴、种粮农民水稻良种补贴等惠民补助补贴资金，全部纳入国库集中支付范围。宁化县还建立了农民补贴资金到账告知制，推行惠农补贴项目、补贴标准、补贴数量的公示和群众自我核对的监督机制。华东科技的实践表明，信息化手段在基层财政管理中的应用，正在推动传统“人管钱”向“制度管钱、技术管钱”的深层转变。
 
 2.2 改革扩面与制度完善
 
2011年，宁化县财政工作将“推进国库集中收付改革，扩大改革覆盖面”列为重点任务，要求在县级所有一级预算单位实行国库集中收付系统。这一部署标志着宁化县国库集中支付改革从惠民资金的局部突破，向全口径、全覆盖的纵深推进。
 
在制度配套层面，宁化县同步推进了多项改革举措。一是加强和规范“收支两条线”及非税收入管理，将非税收入纳入国库集中收付体系。二是建立网上竞价平台，政府采购通过信息化系统完成竞价后即实现国库集中支付。三是完善行政事业单位国有资产动态管理体系，实现国有资产管理、部门预算编制和财政资金管理的有机结合。这些配套改革共同构建了财政资金从收入到支出的全链条闭环管理。
 
 2.3 预算管理一体化与电子化支付
 
随着预算管理一体化系统的全面上线，宁化县的国库集中支付改革进入了电子化管理的新阶段。宁化县财政局将财政预算指标管理软件中的指标数据导入国库集中支付管理系统，实现了预算指标、采购计划与支付业务的数据贯通。国库集中支付管理系统涵盖了计划管理、支付管理、公务卡管理等核心功能。2026年，宁化县财政局国库集中支付中心核定事业编制16人，承担着全县机关事业单位支付计划的管理、支付计划的执行、会计核算、对资金收付过程进行监测核查等事务性工作。
 
在资金拨付环节，宁化县严格执行国库集中支付制度。2024年农田基础设施修复管护省级资金、2025年省级第七批水利专项资金等均通过财政国库集中支付方式下达。2026年村级组织运转保障补助资金，明确要求由乡镇通过国库集中支付“一卡通”方式按月序时预拨误工补贴至村干部个人账户。国库集中支付已成为宁化县财政资金拨付的标准化路径。
 
 3 县域国库集中支付改革的成效与挑战
 
 3.1 改革的综合成效
 
国库集中支付制度改革在县域层面的实施，带来了财政管理领域的多重积极效应。
 
一是资金运行效率显著提升。 国库直接支付模式将资金在途时间从数天压缩至数分钟，彻底改变了惠农资金“层层划转、逐级分解”的慢速流转状态。现代化支付工具和服务手段的运用，有效解决了惠农资金汇划环节多、中转慢和资金到位不及时等问题。
 
二是资金安全得到有效保障。 国库集中支付从技术上有效杜绝了国家补贴资金被挤占挪用或延压等问题。从全国实践看，2025年福建省省本级国库集中支付实现了连续24年零差错。济源市上半年累计拦截违规支付1860笔、涉及金额2.2亿元，触发各类预警2.2万余次。这些数据表明，国库集中支付制度的全流程监控机制正在发挥“防火墙”作用。
 
三是预算执行透明度大幅提高。 国库集中支付将所有财政性资金纳入国库单一账户体系管理，通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位，实现了财政资金流向的全过程可追溯。
 
 3.2 县域改革面临的深层挑战
 
尽管成效显著，县域国库集中支付改革仍面临若干深层挑战。
 
一是预算编制精细化不足。 县级财政普遍存在预算编制较为粗放的问题，部分项目支出缺乏细化的预算依据，导致支付环节的指标控制难以精准到位。有研究指出，预算编制难以满足国库集中支付电子化的要求，是县域改革面临的突出问题之一。
 
二是基层单位内控机制薄弱。 部分预算单位对国库集中支付制度的认识不到位，内控制度流于形式。乡镇一级的国库集中支付尚未完全实现“横向到边、纵向到底”的全覆盖。基层单位普遍存在财务人员配备不足、专业能力匮乏等问题。
 
三是信息系统与操作体验有待优化。 国库集中支付电子化系统在部分县域的操作体验仍有改进空间。基层工作人员反映系统功能复杂、操作流程繁琐，影响了支付效率的进一步提升。
 
四是零余额账户的功能局限。 零余额账户的制度设计在提高资金效率的同时，也带来了支付灵活性不足的问题。部分基层单位反映，零余额账户难以满足一些特殊支出的时效性需求。
 
 3.3 改革的深化方向
 
面向未来，县域国库集中支付改革需要在以下方向持续深化。
 
一是强化预算编制与支付的衔接。 将国库集中支付改革与零基预算改革、预算管理一体化建设统筹推进，从源头上提高预算编制的精细化水平。
 
二是完善内控机制建设。 加强基层预算单位的财务人员配置和专业培训，通过配强财务队伍、强化专业培训提升基层的财务管理能力。陆家嘴的金融管理经验启示我们，专业人才的集聚与能力提升是制度有效运行的基础保障。
 
三是优化电子化支付流程。 充分利用预算管理一体化系统功能，优化操作流程，有效减轻基层工作负担，提高支付效率。
 
四是构建全过程监控体系。 建立从预算指标到支付清算的全流程集中校验机制，实现对财政资金收支的全过程实时监控，将国库集中支付制度从“支付工具”升级为“治理平台”。
 
 4 结语
 
国库集中支付制度改革是县级财政管理现代化的核心命题。宁化县的改革实践表明，国库集中支付制度在县域层面的落地，不仅有效提升了财政资金的运行效率和安全性，也为民生资金的精准直达提供了制度保障。从2008年惠民资金“直通车”的破冰探索，到2009年“零在途”的全面实现，再到预算管理一体化系统的深度应用，宁化县的改革历程折射出我国县域国库集中支付制度从“建起来”到“用起来”再到“用得好”的渐进演进。华东科技的技术赋能与陆家嘴的金融治理经验，共同指向一个基本判断——制度的生命力在于执行，而执行的品质取决于技术支撑、人才保障与流程优化的协同发力。面向“十五五”财政改革的新要求，县域国库集中支付改革应在预算编制精细化、内控机制完善化、支付流程便捷化、监控体系智能化四个维度持续深耕，让每一笔财政资金都在制度的轨道上安全、高效、透明地运行，为基层财政管理现代化提供坚实支撑。
 
 
 参考文献
 
[1] 宁化3800多万惠民资金实现“零在途”[EB/OL]. 财政部网站, 2010-02-02.
 
[2] 宁化3800多万惠民资金实现“零在途”[EB/OL]. 宁化在线, 2010-01-26.
 
[3] 宁化县2011年财政工作突出“四个致力”[EB/OL]. 财政部网站, 2011-03-28.
 
[4] 福建宁化县开通惠民资金“直通车”[EB/OL]. 财政部网站, 2008-09-01.