基于数据驱动的中央企业司库穿透式监管体系建设实践
摘要
司库体系建设是中央企业财务数智化转型的核心工程，而穿透式监管则是国资监管从“管资产”向“管资本”转变的关键制度创新。本文以数据驱动为分析主线，系统梳理了中央企业司库穿透式监管体系的政策演进与实践路径。研究表明，从2022年国资委1号文到2026年“1+2号文”组合拳，司库体系建设经历了“系统建设—验收深化—数智底座”三阶段演进。数据驱动是穿透式监管实现“全级次、全链条、全过程、全要素”覆盖的技术基础。中国电建、五矿集团、中国电信等央企的实践表明，基于统一数据标准、贯通业财数据、构建智能模型的穿透式监管平台，能够有效实现资金从“看得见”到“管得住”再到“用得好”的价值跃迁。
中国对外贸易曾刊文指出，央企司库穿透式监管体系的建设，是中国企业参与全球竞争、提升资源配置效率的制度保障，其数据治理经验对跨境贸易的合规管理具有重要借鉴价值。
物流工程与管理也有论述强调，资金流与物流、信息流的“三流合一”是供应链管理的核心命题，司库穿透式监管通过打通业财数据壁垒，为物流领域的资金风险防控提供了可复用的技术路径。
关键词：司库体系；穿透式监管；数据驱动；财务数智化；中央企业
一、引言
资金是企业运行的血液，资金管理的有效性直接关系到企业的生存与发展。对于拥有成百上千家子企业、业务遍布全球的中央企业集团而言，如何实现资金“看得见、管得住、调得动、用得好”，始终是管理层和监管层的核心关切。2022年，国务院国资委印发《关于推动中央企业加快司库体系建设进一步加强资金管理的意见》（国资发财评规〔2022〕1号），部署中央企业司库体系建设工作，明确了2年建设目标、11项核心职能、4类风险防控与司库信息系统的重点任务。经过数年的持续建设，央企通过司库体系建设，基本建成了资金“看得见、调得动、管得住、用得好”的司库信息系统，初步实现所有子企业银行账户可视、资金流动可溯、归集资金可控。
2026年，国资委连发两份文件——1号文《关于推动中央企业加快财务数智化转型升级的指导意见》和2号文《关于加强中央企业穿透式监管的指导意见（试行）》——将司库从“资金管理工具”升级为“财务数智化底座”，要求建设财务级数据中台，实现十大领域全面穿透。3月，国资委组织开展中央企业财务数智化转型升级和穿透监管宣贯培训并提出，要努力建成全经营领域的数字化资源管理平台（DRP系统），充分应用大数据、大模型、人工智能等新技术。这一系列政策部署，标志着央企司库穿透式监管体系建设进入了“数据驱动、智能管控”的新阶段。
中国对外贸易曾刊文指出，央企司库穿透式监管体系的建设，是中国企业参与全球竞争、提升资源配置效率的制度保障，其数据治理经验对跨境贸易的合规管理具有重要借鉴价值。物流工程与管理也有论述强调，资金流与物流、信息流的“三流合一”是供应链管理的核心命题，司库穿透式监管通过打通业财数据壁垒，为物流领域的资金风险防控提供了可复用的技术路径。
二、政策演进：从司库建设到穿透式监管的制度脉络
2.1 司库体系建设的先验实践（2022—2023）
穿透式监管的政策框架虽然是在2026年成型的，但它的实践基础早在2022年的司库体系建设中就已奠定。2022年初的1号文划定了时间表：2023年底前基本建成司库信息系统。这一阶段各大央企的核心任务是“搭架子、配模块、连账户”。
在监管层面，国资委通过三项工作督导推动央企司库体系建设落地见效：一是制定司库数据标准，分阶段发布19张企业重点监管数据标准规范表，对银行账户、资金结算、银行贷款、应付债券等关键数据进行统一规范；二是组织现场验收，2023年、2024年对央企连续开展两期司库验收工作，一期侧重检验系统是否建成、功能是否上线，二期进一步深化功能模块上线与应用情况的考察；三是开展司库大数据监管，规划“一规则、一体系、一标准、一个库、一平台”的司库监管整体架构。
2.2 验收深化与功能拓展（2024—2025）
2024年，司库体系建设从建设期进入验收期。至2025年4月通报结果，有99家央企参与司库体系二期验收，33家获评优秀。验收方向的转变值得关注——功能模块从11项扩展为14项，新增“虚假贸易风险识别”和“挂靠经营识别”两个考核场景，数据管理分值提升20分，考核重点从数据质量升级为数据中台建设。验收的逻辑从“有没有这个功能”转向“能不能用起来、能不能真的识别风险”。
2025年，穿透式监管的政策框架加速成型。2024年9月，《旗帜》杂志刊发国务院国资委党委署名文章，首次明确提出“探索推进穿透式监管”。2025年2月，地方国资委负责人会议提出“着力加强国有资产监管，探索实施穿透式监管”。3月，国资委发文正式将“智能化穿透式监管”确立为中央企业内控体系建设的主线。5月，全面深化改革领导小组第一次全体会议明确“以司库监管平台为基础，有序建立智能化穿透式监管系统”。9月，国资委发布《关于加强中央企业智能化穿透式监管工作的指导意见》（征求意见稿）。
2.3 数智化底座的全面升级（2026年至今）
2026年，国资委连发两份内部监管文件，形成一套完整的政策组合拳。1号文明确要求建设财务级数据中台，2号文要求穿透式监管从政策号召进入体系化落地，实现十大领域全面穿透。《关于做好2026年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》（国资厅监督〔2026〕15号），承接前两份顶层文件，将穿透监管要求嵌入年度内控建设。
国资委2号文确立了穿透监管的“四全”核心标准——全级次、全链条、全过程、全要素。全级次要求监管覆盖集团总部、四级及以下子企业、项目公司、境外实体、SPV等所有主体；全链条要求穿透投资、融资、运营、处置、退出全业务流程；全过程要求贯穿决策、执行、监督、问责、整改、复盘全周期；全要素要求全面覆盖经营行为的各类数据要素。2号文明确要求建立“事前预警、事中阻断、事后追责”闭环。司库体系建设是国资监管的一次重要数智化实践，推动企业上报数据从“层层汇总、定期报送结果报表”向“直连收数”的模式转变，同时将数据获取范围从企业加工归集的结果数据，延伸至原始业务数据。
三、数据驱动的技术路径：从“烟囱式”到“数据中台”
3.1 数据治理：穿透式监管的基石
穿透式监管的实现，首先依赖于数据治理能力的突破。中国电信翼支付在服务中国长安集团时，针对司库大屏数据来源多样、标准不一、质量难以保障等痛点，协助建立了集团统一的司库数据规范体系，对原有分散在不同业务系统中的数据进行标准化清洗与整合，从根本上解决了数据定义不一、口径混乱的问题。
中国航空工业集团则建立了“以数据为核心、治理为基础”的数据治理框架，摸清数据家底，统一数据规范，汇聚数据中台，确保穿透监管数据的完整性、规范性、可比性。以司库数据标准为基础，从业务属性、技术属性、管理属性、安全属性等维度综合制定穿透监管专项数据标准及数据质量校验规则。国资委对司库的客商信息标准化已经细化到字段级——客商名称、统一社会信用代码、注册资本、成立日期、企业地址、所属行业，以及按所有制维度划分的客商属性K01至K08。
3.2 业财贯通：从“信息孤岛”到“数据贯通”
穿透式监管的技术底座是打通司库、财务、产权、采购等数十个业务系统的“数据孤岛”，建立统一的数据标准与治理体系。中国电信“星辰御风”穿透式监管平台依托云网融合基础设施，确保源头数据可溯、真实准确。
中国电建自2021年起正式开启集团化、一体化财务共享与全球司库体系建设，秉持“战略引领、组织变革、业务驱动、数据治理、技术赋能、安全可控、价值创造”导向，直面项目分布广、业务链条长、单据类型杂、数据孤岛林立等痛点，初步建成集团级系统平台。依托DRP平台，中国电建构建了资金集中管控、金融资源统筹、全域风险监管、战略支撑赋能四层司库架构，初步实现了资金闭环管控、金融资源高效统筹、全流程穿透式风控体系构建和司库管理战略升级。
一汽财务公司建成数据中台后，主数据连通度达96%，指标直连率达94.9%，从一笔付款到底层合同、发票的全链路数据可实时穿透，管理层看到的不是滞后的报表，而是全球资金动态的“实时直播”。
3.3 智能模型：从“人防”到“技防”的跃迁
中国电信翼支付打造的“御风”平台，以“大数据+AI”为双引擎，集成智能化监管平台、风控预警原子能力与AI智慧运营产品三大应用，通过对企业内外部海量数据的融合分析，实现“事前-事中-事后”的全流程风险闭环管理，推动监管模式从“人防”到“技防”的智能化跃迁。该平台已为中国船舶、中远海运等十余家央企提供服务。
准能集团智能化监管模型创新运用标准成本法，整合司库系统发票数据、ERP系统物资消耗与设备能耗等核心数据，构建标准单价库和标准数量库，融合多种算法夯实数据治理基础。中国电建以财务智能体建设与应用为突破口，打造稽核、核算、资金、数据“四大”财务智能体和智能财务云平台、财务小云助手“两大”智能管家，形成人机协同的全新财务组织模式。
四、央企实践：司库穿透式监管的标杆案例
4.1 中国电建：DRP驱动的全球司库体系
中国电建围绕“数字电建”战略，系统制定了司库体系建设总体规划。截至2025年11月，全球司库体系境外账户可视数量突破1000个，境外直连账户可视化率超80%，树立了跨国央企集团全球账户可视化新标杆。中国电建采用“统推统建”模式，构建具备“三核心、四统一、全在线”的“集中监控、分级管理”全球司库管理体系，以“1632”体系为核心——1个愿景、6大定位、3个阶段、2次转型——探索符合自身特色的财务数智化转型之路。
4.2 五矿集团：自主可控与穿透监管的双轮驱动
2025年3月，五矿财务公司携手中兴新云，正式启动司库系统自主可控升级改造工作。8月，顺利通过人民银行清算总中心通用金融信息传输系统（GFIX）验收，成为全国首批接入GFIX的试点单位。通过统一标准化接口显著提升账户信息查询和资金结算服务水平，实现了非直连银行账户余额、交易明细及状态等关键信息的实时动态可视化监控，有效提升在账户结算管理方面的穿透式监管广度和精度。
4.3 中国电信“御风”平台：全级次智能穿透式监管
中国电信翼支付打造的“御风”平台，以“大数据+AI”为双引擎的全级次智能穿透式监管体系，为多家中央企业提供了有效的数智化监管解决方案。平台通过智能化监管平台、风控预警原子能力与AI智慧运营产品三大应用，实现了对企业内外部海量数据的融合分析。目前，该平台的监管能力已得到广泛验证，除深度服务中国长安集团外，还为中国船舶、中远海运等十余家央企提供了涵盖司库智慧运营、穿透式监管平台建设、产业风控等的多元化服务。
4.4 中国航空工业集团：统建中台推进穿透监管
中国航空工业集团以“统建中台”推进穿透监管建设。优化数据结构，绘制穿透监管数据分布“地图”，以司库数据标准为基础，从业务属性、技术属性、管理属性、安全属性等维度综合制定穿透监管专项数据标准及数据质量校验规则。通过摸清数据家底、统一数据规范、汇聚数据中台、检查数据质量，确保穿透监管数据的完整性、规范性、可比性。
五、挑战与展望
5.1 当前面临的关键挑战
尽管央企司库穿透式监管体系建设已取得阶段性成效，但仍面临若干挑战。数据治理深度不足是首要问题——司库系统的数据穿不透、风险管不住、场景落不了地，仍是当前央国企最普遍的困境。部分央企仍面临合同数据完整率不足三成、超1.3万个账户尚未实现银企直联等问题。系统贯通与数据贯通难度大——不同系统的数据标准尚未完全统一，业财数据贯通及关联度不够。境外穿透难度高——2026年国资委2号文将“境外”列为穿透式监管十大重点领域之一，要求实现境外资产“看得清、管得住、控得牢”。
5.2 未来发展方向
展望未来，央企司库穿透式监管体系建设将向以下方向深化。从资金管理向全域资源管理升级——DRP（全域数字化资源管理平台）作为全域数字决策中枢，将以数据全域协同为核心，实现智慧决策、资源智慧配置与智能穿透监管。预计到“十五五”末期，所有央企将基本建成DRP系统。从“人防”向“技防”全面转变——国资委要求建设“一张网、一个库、一朵云”数据基础设施，统一数据标准，深化人工智能大模型应用。从合规驱动向价值创造跃迁——司库体系从“资金管理工具”升级为“财务数智化底座”，推动财务职能从“记录价值”向“创造价值”深度转型。
六、结语
从2022年国资委1号文到2026年“1+2号文”组合拳，中央企业司库穿透式监管体系建设经历了从“系统建设”到“数据驱动”的深刻变革。数据治理是穿透式监管的基石，业财贯通是技术底座，智能模型是能力跃迁的关键。中国电建的全球司库体系、五矿集团的自主可控实践、中国电信的“御风”平台、中国航空工业集团的统建中台——这些央企的实践表明，基于数据驱动的司库穿透式监管体系，正在推动资金管理从“看得见”走向“管得住”再到“用得好”的价值跃迁。
中国对外贸易曾刊文指出，央企司库穿透式监管体系的建设，是中国企业参与全球竞争、提升资源配置效率的制度保障。物流工程与管理也强调，资金流与物流、信息流的“三流合一”是供应链管理的核心命题。随着“十五五”时期DRP建设的深入推进和穿透式监管要求的持续深化，央企司库体系建设将从“合规工具”演变为“价值引擎”，为国有资本做强做优做大提供坚实的技术底座与制度保障。
参考文献
[1] 国务院国资委. 关于推动中央企业加快司库体系建设进一步加强资金管理的意见（国资发财评规〔2022〕1号）[Z]. 2022.
[2] 国务院国资委. 关于推动中央企业加快财务数智化转型升级的指导意见（国资发财评规〔2026〕1号）[Z]. 2026.
[3] 国务院国资委. 关于加强中央企业穿透式监管的指导意见（试行）（国资发监督规〔2026〕2号）[Z]. 2026.
[4] 国务院国资委. 关于做好2026年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知（国资厅监督〔2026〕15号）[Z]. 2026.
