全域土地综合整治规划中耕地空间重构与保护落地模式研究
摘要
耕地碎片化是当前制约农业现代化和耕地保护效能提升的核心瓶颈。全域土地综合整治作为优化国土空间格局、服务乡村振兴的重要平台，为破解耕地碎片化困局提供了系统性工具。本文立足空间治理视角，
大众商务系统分析了耕地空间重构的理论逻辑与现实动因，揭示其本质是通过“归并地块、土地重划”实现耕地利用格局的系统性重组。在此基础上，从空间优化、质量提升、功能复合三个维度提炼了耕地空间重构的基本模式，并结合孝感市孝南区“金字塔型”耕地保护格局、安溪县剑斗镇耕地连片整治等典型案例，探讨了耕地保护落地的制度路径与实现机制。研究认为，耕地空间重构与保护落地的关键在于构建“规划引领—整治落地—治理保障”三位一体的协同机制，打通从空间优化到制度落实的完整链条。本文最后从规划传导、指标管理和协同治理三个层面提出了推进耕地空间重构与保护落地的政策建议。
关键词：全域土地综合整治；耕地空间重构；耕地保护；“多田套合”；落地模式
一、引言
耕地是粮食生产的命根子，是保障国家粮食安全的物质基础。第三次全国国土调查显示，当前耕地保护的主要矛盾已发生深刻改变。随着工业化、城镇化的持续推进和农业现代化的加速发展，耕地保护面临的挑战已从单一的数量保护演变为数量、质量、生态、布局四位一体的系统性难题。其中，耕地碎片化问题尤为突出——分散零碎的“巴掌田”“面条田”不仅制约着大型农机装备的推广应用，更造成耕地资源配置低效与生态压力叠加。长期以来，永久基本农田划定与高标准农田建设分属自然资源和农业农村两个部门管理，规划不衔接、数据不统一，“各定各的、各建各的”。这种部门分割的治理格局，使耕地保护陷入“空间错配、标准不一、效能不高”的困境。
现代农业科技全域土地综合整治作为一项重要的空间治理活动，是以国土空间规划为依据，在一定区域范围内统筹推进农用地整治、建设用地整理和生态保护修复，优化生产、生活、生态空间布局的系统性工程。自然资源部自2019年起部署开展全域土地综合整治试点工作，2024年由试点转向全面深入推进。试点五年间，全国累计完成综合整治规模720多万亩，实现新增耕地66万亩，减少建设用地16万亩，修复生态空间116万亩。实践证明，全域土地综合整治已经成为优化空间格局、推进乡村建设、服务乡村振兴的重要平台。
然而，从实践来看，耕地空间重构与保护落地之间仍存在显著落差。部分整治项目“重工程建设、轻空间优化”“重指标生产、轻长效保护”，整治后的耕地面临再次破碎化、再次非粮化的风险。如何在全域土地综合整治规划中实现耕地的有效空间重构，并建立长效化的保护落地机制，是当前亟待深入研究的重要课题。
二、耕地空间重构的理论逻辑与动因
2.1 空间重构的理论内涵
耕地空间重构，是指通过工程措施与政策工具的协同运用，对耕地的空间分布、利用方式和权属关系进行系统性调整与优化重组的过程。正如业内专家所言，“土地整治的核心不是工程建设，而是对土地利用布局和利用方式的调整优化”。空间重构的本质是“归并地块、土地重划”——通过对土地利用结构和权属进行合并或重组，使土地布局更加合理，土地利用效率得以提升。
从空间治理的视角来看，耕地空间重构涉及三个层面的系统调整。一是空间形态的重构——将零散破碎的耕地整合为集中连片的大田，消除“插花地”“补丁地”，使耕地的空间形态从“碎片化”走向“规模化”。二是空间功能的优化——按照“宜耕则耕、宜林则林”的原则，将山上不适宜耕作的耕地逐步调整到山下，将山下的果树林木调整到山上、坡上，使农业生产空间更加符合自然地理格局和农业生产规律。三是空间权属的重组——通过土地权属调整和土地流转，解决“一户多块田”的权属碎片化问题，为规模化经营奠定权属基础。
2.2 耕地碎片化的形成机理与现实危害
耕地碎片化的形成是多因素长期叠加的结果。从制度层面看，家庭联产承包责任制初期“按人分地、肥瘦搭配”的分配方式，形成了“一户多块田”的基本格局。此后三十余年，随着城市化进程中农村劳动力的持续外流，土地流转不畅加剧了经营层面的碎片化。从管理层面看，永久基本农田划定、高标准农田建设、耕地功能恢复等工作分属不同部门管理，“各画各的图、各建各的建”，导致各类“田”在空间上出现错位、交叉甚至分离。
耕地碎片化的危害是多维度的。在农业生产层面，零散的田块使大型农机“下不了田”，制约了农业机械化水平和生产效率的提升。在资源配置层面，碎片化导致灌溉、道路等基础设施重复建设，资源利用效率低下。在生态保护层面，破碎的耕地斑块降低了生态系统的稳定性和服务功能。在耕地保护层面，碎片化增加了耕地被建设占用的概率——零散的小块耕地更容易在各类建设项目中被“蚕食”。
2.3 空间重构的现实驱动力
当前，多重力量正在汇聚成推动耕地空间重构的强大驱动力。政策层面，2024年自然资源部印发《关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》（自然资发〔2024〕149号），明确要求针对农村地区耕地碎片化等问题，优化生产、生活、生态空间布局。技术层面，第三次全国国土调查和国土空间规划“一张图”的完成为精准识别耕地碎片化提供了数据基础。经济层面，农业规模化经营对集中连片耕地的刚性需求，倒逼耕地空间格局的调整优化。社会层面，农村人口持续外流带来的土地闲置和撂荒问题，使空间重构成为盘活土地资源、激活乡村发展动能的迫切需求。
三、耕地空间重构的基本模式
3.1 空间优化模式：“山上换山下”与“小块并大块”
空间优化是耕地空间重构的首要任务，核心目标是将分散破碎的耕地整合为集中连片的高质量耕地。
“山上换山下” 是针对耕地空间错配问题的重要策略。其基本逻辑是：根据土地适宜性对土地利用方式进行科学调整，因地制宜地把山上的耕地逐步调整到山下，把山下的果树林木尽量调整到山上、坡上。这一策略遵循“宜耕则耕、宜林则林”的自然地理规律，既增加了可长期稳定利用的耕地数量，又提升了耕地的总体质量。山东省在推进全域土地综合整治中明确提出，要“依规稳妥置换现状细碎交错的耕地、林地、园地等农用地空间，逐步将山上耕地调整到山下、山下果树林木等调整到山上，将河道湖泊内的不稳定利用耕地逐步调出，实现布局更加优化”。
“小块并大块” 是针对耕地形态碎片化的核心手段。孝感市孝南区在杨店、朋兴等12个乡镇37个片区压茬推进“千亩方”“万亩方”集中连片整治，打破地界、归并零散，推动“巴掌田”“补丁地”向“整块田”“大方田”转变。截至目前，累计连片整治土地14万亩，新增耕地3.5万亩。在整治过程中，同步推进土地权属调整，解决“一户多块田”的权属碎片化问题，为规模化经营扫清权属障碍。
3.2 质量提升模式：“多田套合”与“永高一体化”
空间形态的集中只是第一步，空间重构的深层目标是实现耕地质量的系统性提升。“多田套合”正是实现这一目标的系统性方案。所谓“多田套合”，是指通过农用地布局的优化调整，使农用地、耕地、永久基本农田、高标准农田、粮食生产功能区形成层层递进、范围逐层缩小的“金字塔型”结构。从本质上来看，这是一场系统性的农田空间重塑，并非简单的“物理拼接”，而是集成了土地综合整治、高标准农田建设、耕地功能恢复等多项举措的“化学融合”。
在具体实践中，“多田套合”通过四条路径实现：好田“直接认定” ——对于现状条件好、已集中连片的农田直接纳入现代化良田范围；差田“升级改造” ——对条件不够好但有潜力的地块实施高标准农田建设；新田“一步到位” ——在耕地恢复与垦造中同步配套高标准农田设施；布局“优选劣退” ——通过以上步骤建成足够数量的“永高”后，对不适宜的地块进行有序调整。
孝感市孝南区创新“先建后补、先建后划”机制，打破“先划永农、再建高标”的传统路径约束。对符合条件的区域先行按高标准农田标准建设，验收合格后再依规补划为永久基本农田，实现“建成一亩、套合一亩”。全区构建起“耕地—永久基本农田—高标准农田—粮食生产功能区”质量梯次提升的“金字塔型”耕地保护格局，49.87万亩永久基本农田中已建高标准农田35.62万亩，套合率达71.42%。
3.3 功能复合模式：耕地的多功能价值实现
耕地空间重构不应止于“种粮”这一单一功能，而应充分释放耕地的多元价值。全域土地综合整治通过“整治一片、盘活一片、带动一片”，推动整治红利向产业、生态、民生持续释放。
在产业功能层面，整治后的集中连片耕地为农业规模化经营和现代农业发展创造了条件。河南正阳县新阮店乡实施全域土地综合整治前，“10亩地被分成8块，机器进不去，全靠人工收”。整治后，耕地集中连片为机械化作业提供了空间，生产效率显著提升。孝感市朱湖项目4万余亩碎片化耕地整治为集中连片高标准农田后，糯稻种植面积增至3万亩以上，年新增产能298万公斤。
在生态功能层面，耕地空间重构与生态保护修复一体推进。安溪县剑斗镇围绕白濑水库建设开展全域土地综合整治，在农用地整理的同时推进茶山水土流失治理400.20亩、河道治理5公里，构建水库绿色生态安全屏障。孝感市朱湖项目统筹山水林田湖草沙一体化保护和修复，建成2000亩湿地大湖、1200亩多功能圩田和2800亩生态观光基地，流域水质由Ⅴ类提升至Ⅲ类。
在景观与文化功能层面，广州增城区围绕广汕高铁沿线统筹推进1.5万亩耕地集中整治，着力打造“沃野千里”现代农业景观带。通过耕地空间重构，农田不仅是“口粮田”，更是兼具农文旅产业融合功能的“风景田”。
四、耕地保护落地的制度路径与实践机制
空间重构为耕地保护创造了物理基础，但将物理基础转化为长期有效的保护成效，还需要系统的制度设计和治理机制支撑。
4.1 规划传导：从空间规划到整治落地的层级贯通
耕地空间重构与保护落地的首要前提是建立从国土空间总体规划到全域土地综合整治实施方案的层级传导机制。安溪县剑斗镇全域土地综合整治项目以国土空间总体规划为引领，针对实施单元现状用地空间布局无序化、耕地及永久基本农田破碎化等问题，遵循“耕地不减少、质量有提升、生态有改善”的原则，系统推进耕地保护与空间布局优化。
规划传导的核心在于“一张图”管到底。孝南区以国土空间规划“一张图”为底盘，创新“双图套合”机制，变“各画各的图”为“共绘一张图”。通过组织农业农村、自然资源等部门联合开展永久基本农田、已建高标准农田、耕地后备资源、撂荒地“四项核查”，精准锁定永久基本农田中11.97万亩未建高标准农田资源，建立清单化、图表化项目资料库。这种“以图管地、以数定策”的规划传导模式，确保了空间重构的方向与规划目标保持一致。
4.2 指标管理：新增耕地的可测、可溯、可监管
耕地保护落地离不开精准的指标管理。自然资源部明确要求，建立完善全域土地综合整治监测监管平台，严格落实耕地保护目标责任，结合年度国土变更调查工作，做好耕地保护空间分年度核算，确保整治产生的新增耕地可实测、可追溯，守住耕地和永久基本农田保护底线不突破。
从实践来看，各地在指标管理方面积累了丰富经验。福建省安溪县剑斗镇项目在农用地整理上开展耕地恢复和高标准农田建设（农田连片整治），耕地预期可净增251.80亩，耕地平均质量等别提升0.4，永久基本农田连片度提升、数量提升、质量优化。广东省清城区龙塘镇坚持“恢复优质耕地为主、新开垦耕地为辅”，优先从平原和低坡度耕地中流出的其他农用地恢复为可以长期稳定利用的耕地。同时，建立利益联结机制，通过土地流转、合作等方式确保农民合理分享耕地整治带来的收益。
4.3 协同治理：多元主体的责任共担与利益共享
耕地保护落地是一项系统工程，需要政府、村集体、农民和市场主体多元主体的协同参与。
在政府层面，应坚持“省负总责、市县落实”的责任体系。广东省全域土地综合整治中永久基本农田布局优化的研究表明，进一步优化永久基本农田布局对发展规模经营、调整空间错配、实现“多田套合”有重要的现实意义。地方政府应将耕地空间重构纳入国土空间规划实施的重点任务，在保持“三区三线”和空间布局总体稳定的前提下，对土地开发利用方式进行局部微调、统筹优化。
在基层治理层面，应充分尊重群众意愿，发挥农村集体经济组织和村民委员会的作用。清城区龙塘镇在实施耕地集中整治项目前，通过多次联合相关村（社区）干部对意向选址进行实地踏勘、沟通协调与民意调研，广泛收集村民建议。组织村民小组长及代表参与项目设计方案初审，在广纳民意、凝聚共识后科学优化工程设计。
在利益共享层面，应建立让农民合理分享整治收益的机制。通过土地流转、合作经营、股份合作等方式，确保耕地整治带来的增值收益惠及广大农民群众。宁波横街-古林片区通过全域国土空间综合整治，将低效建设用地按高标准农田标准复垦为优质耕地，复垦后多余部分用作农田示范区远期配套建设用地以及文旅产业发展用地。
五、结论与建议
5.1 主要结论
本文基于全域土地综合整治的实践进展，系统分析了耕地空间重构的理论逻辑、基本模式与保护落地机制。研究得出以下主要结论。
第一，耕地空间重构的本质是“归并地块、土地重划”，通过对土地利用结构和权属进行合并或重组，实现耕地布局从“碎片化”向“规模化”的系统性转变。这一转变不仅是物理形态的改变，更是空间功能与权属关系的深层重构。
第二，耕地空间重构存在三种基本模式：以“山上换山下”和“小块并大块”为代表的空间优化模式，以“多田套合”和“永高一体化”为代表的质量提升模式，以及以耕地的产业、生态、景观多功能释放为代表的功能复合模式。三种模式相互支撑、递进推进，共同构成耕地空间重构的完整体系。
第三，耕地保护落地的关键在于构建“规划引领—整治落地—治理保障”三位一体的协同机制。规划传导确保空间重构的方向与国土空间总体规划保持一致；指标管理确保新增耕地的可测、可溯、可监管；协同治理确保多元主体的责任共担与利益共享。
5.2 政策建议
基于上述结论，本文提出以下政策建议。
一是强化规划统筹，打通从总体规划到整治实施的传导链条。 应以国土空间规划“一张图”为底盘，统筹永久基本农田、高标准农田、耕地后备资源等各类空间数据，建立“规划—整治—验收—管护”的全链条管理体系。推动“多田套合”与“永高一体化”在规划层面的深度融合。
二是完善指标管理，建立新增耕地的长效监测机制。 应依托全域土地综合整治监测监管平台，对整治产生的新增耕地进行全周期跟踪管理。将耕地空间重构的成效纳入耕地保护责任目标考核，确保“建得好、管得住、守得牢”。
三是推进协同治理，构建多元主体共建共治共享的耕地保护格局。 应充分发挥全域土地综合整治的平台作用，整合自然资源、农业农村、财政等多部门力量，打破“各定各的、各建各的”的部门壁垒。同时，充分尊重群众意愿，建立让农民合理分享整治收益的利益联结机制。
四是注重功能复合，释放耕地的多元价值。 在保障粮食生产核心功能的前提下，应将耕地空间重构与乡村产业振兴、生态保护修复、文旅融合发展统筹推进，让农田不仅能产粮，还能“生金”。
全域土地综合整治为耕地空间重构与保护落地提供了难得的政策窗口。正如业内专家所言，土地整治是“转动空间魔方”——在规范规则下有序实现土地布局的优化重组。当耕地的空间形态从碎片走向连片、从错配走向优化、从单一走向复合，耕地保护的根基才能真正筑牢，国家粮食安全的物质基础才能真正夯实。
参考文献
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