地方政府融资平台公司市场化转型路径探索与融资模式创新
 
 摘要
 
地方政府融资平台公司作为特定历史阶段政府投融资体系的重要载体，在我国城镇化进程中发挥了不可替代的作用。然而，随着地方政府债务监管趋严、土地财政模式式微以及经济结构深度调整，传统“政府融资平台”模式已难以为继，平台公司亟需向市场化、产业化的经营实体转型。本文在梳理融资平台市场化转型政策背景与现实困境的基础上，系统分析了平台公司转型面临的三重挑战——资产质量不高、债务风险集聚、治理机制薄弱，从业务结构转型、资本运作创新、治理机制重塑三个维度提出了转型路径，并从多元融资工具运用、存量资产盘活、信用体系重构等方面探讨了融资模式创新的方向。研究表明，融资平台市场化转型的本质是从“政府融资工具”向“市场化经营主体”的身份重塑，其关键在于剥离政府融资职能、建立现代企业制度、培育可持续的造血能力。企业文化的重塑与投资与合作模式的创新，是推动平台公司从“被动转型”走向“主动变革”的内在驱动力。
 
关键词：地方政府融资平台；市场化转型；融资模式创新；城投公司；债务风险化解
 
 1 引言
 
地方政府融资平台公司是特定历史阶段我国经济和财政治理体系的重要制度安排。自20世纪90年代以来，平台公司承担着为地方重大基础设施建设项目筹措资金的重任，有效解决了地方政府财权与事权不匹配的问题。然而，随着城镇化率不断提升、城市发展重心转向现代产业体系的构建，平台公司传统的“融资—建设—偿债”循环模式已难以适应新形势的要求。
 
近年来，国家对地方政府债务监管持续加码。2024年8月，中国人民银行等四部门联合印发《关于规范退出融资平台公司的通知》（银发〔2024〕150号），明确2027年6月底前城投公司全面“退平台”，剥离政府融资职能。2025年《政府工作报告》强调“加快剥离地方融资平台政府融资功能，推动市场化转型和债务风险化解”。2026年《政府工作报告》进一步要求“多措并举化解地方政府融资平台经营性债务风险”，明确“分类有序推动改革转型”。在政策与时间的双重驱动下，融资平台市场化转型已从“可选项”变为“必答题”。
 
 2 融资平台市场化转型的现实困境
 
 2.1 资产质量不高，造血能力薄弱
 
平台公司资产多为政府注入性资产，一般为公益性或半公益性资产，具有流动性差、收益性低等特点。城投公司优质资产不多，市场化转型基础薄弱。随着监管政策趋严，地方政府依靠土地注入、利用项目开发形成收入及利润的融资模式已不可持续，造血能力不足成为制约平台公司市场化转型的核心瓶颈。
 
从全国数据看，截至2025年6月末，全国城投公司有息债务达67.82万亿元。尽管短期债务占比有所下降，但部分弱资质主体仍面临流动性枯竭风险。长期以来，平台公司的发展高度依赖“土地财政”模式，随着房地产市场进入深度调整期，国有土地使用权出让收入在地方财政收入中的占比已大幅缩减。土地财政的式微，使平台公司赖以生存的“融资—建设—出让—偿债”闭环面临断裂风险。
 
 2.2 债务兑付风险与融资渠道收窄
 
平台公司债务存在规模大、到期集中、资产负债率高等特点。在监管不断趋严、融资渠道拓展不畅的背景下，自身经营性业务造血能力短期内难以有实质性提升。更为严峻的是，区域内多家平台公司之间互相担保较多、连带责任关系紧密，一旦其中一家出现兑付风险，可能引发区域性、系统性金融风险。
 
与此同时，传统融资渠道正在持续收窄。2026年5至6月，监管政策密集落地，债券、非标、新型融资工具三类渠道同步收紧。城投“退平台”后实现新增发债的门槛显著提高，对平台公司的信用独立性和市场化经营能力提出了更高要求。
 
 2.3 内部治理机制不健全
 
多数平台公司内部治理存在短板，三会一层不够完善，内部控制机制不健全。尽管随着市场化转型的推进，平台公司已按照要求进行了制度完善，但从运行实际来看，离构建市场化制度的要求仍差距甚远，特别是在法人治理结构完善、重大事项决策流程等层面依然存在很大的提升空间。
 
此外，平台公司通过增加股权投资、产业投资业务向市场化转型，这类金融投资业务对专业性要求较高。然而，城投公司在项目初期募投管退制度尚不完善，投资专业人才匮乏，加之地方产业基础薄弱等问题，在投资项目选择和后期投资退出等方面面临一定困难。
 
 3 市场化转型的路径探索
 
融资平台市场化转型的目标是推动平台公司转型为市场化运营的国有企业，在确保自身风险可控、降低引致财政风险的前提下，服务地方经济发展。转型的前提和底线是厘清政府与市场的关系，剥离政府融资职能。结合政策导向与地方实践，转型路径可从以下三个维度系统推进。
 
 3.1 业务结构转型：从“政府项目执行者”到“城市运营服务商”
 
业务结构转型是市场化转型的核心。城投公司需从过去以基础设施建设为主的单一业务模式，向城市运营服务商、区域开发运营商、产业赋能与投资商等多元方向转型。
 
转型为城市运营服务商，通过市场化收费机制深耕传统业务。该路径的核心是将原先重度依赖政府补贴、收费低于成本、服务效率低下的传统产业，通过建立合理收费和科学定价机制提升收入。实践中已涌现出众多成功案例：供水业务通过实行阶梯价格制度、上线APP预付费机制、改造无人值守智慧站等方式优化收入；停车场运营业务通过分时分区动态定价、广告位出租、预约导流提高车位利用率等方式提升收入。
 
转型为区域开发运营商，旨在解决过度依赖土地出让金回款、产业空心化等痛点，实现收益多元化与产业导入。可参考的策略包括：改变土地开发策略，探索片区特许经营、土地一二级联动等政企合作新模式；优化产业园区运营，通过提供财税代办、供应链金融等增值服务优化收入结构。
 
转型为产业赋能与投资商，聚焦主责主业，向国有资本投资/运营公司、城市综合运营商、产业类集团方向转型升级。城投公司可通过参股产业基金、布局公用事业等方式构建经营性资产。
 
 3.2 资本运作创新：从“单一融资”到“多元经营”
 
资本运作创新是市场化转型的关键杠杆。城投公司需通过并购上市公司进行资源整合，实现业务布局多元化，增强自身盈利能力。并购可为后续资产证券化、产业基金设立等提供载体。
 
在资产端管理方面，“三资”（资源、资产、资本）盘活成为关键突破口。城投企业正剥离非经营性资产，通过参股产业基金、布局公用事业等方式构建经营性资产。从全国实践看，截至2025年9月末，存量经营性金融债务规模较2023年3月末锐减71%。
 
 3.3 治理机制重塑：从“行政化运作”到“市场化经营”
 
治理机制重塑是转型的制度保障。按照国资国企改革要求，平台公司应实现政企分开、政资分开、所有权与经营权分开，建立健全现代企业制度。国资监管部门应按照“管资本为主”的原则制定监管权责清单并严格兑现，确保政府与企业界限清晰、权责明确。
 
平台公司转型后不再关联政府信用，按照市场化法治化原则运作。应建立高效的授权经营机制，完善市场化选人用人及以业绩考核为导向的正向激励机制。关键是要满足“335指标”——财政补贴占净利润不超过50%等要求——实现真正的信用独立。
 
 4 融资模式创新
 
市场化多元融资是地方政府融资平台转型的核心。在传统信贷和债券融资渠道持续收窄的背景下，平台公司亟需构建多元化、市场化的新型融资体系。
 
 4.1 多元融资工具的组合运用
 
平台公司应积极用好企业债券、中期票据、项目收益债、资产证券化、融资租赁等融资工具，积极探索债转股等新型权益融资工具，置换存量债务，补充权益资本。
 
在债券市场方面，2026年一季度债券市场首发企业数量已是去年同期的3.2倍，其中城投转型企业占比达71%。城投平台在公募REITs市场的积极参与，不仅推动了REITs市场的扩容与创新，更对促进地方政府投融资体制改革、优化基础设施运营效率、化解隐性债务发挥着关键作用。
 
 4.2 存量资产盘活与REITs等创新工具
 
存量资产盘活是融资模式创新的重要方向。2026年，REITs等创新金融工具将更多面向风险较高区域投放。城市平台公司应围绕“盘资产—置产业—组资金—强运营—活资本”的闭环推进转型。
 
在具体实践中，唐控发展集团探索形成了“并购增信扛债”与“园区建设收益化债”双轨并行的转型策略。聊城财信搭建了“聊城市新型工业化智慧平台”，完成全市首例数据资产质押融资。这些创新实践表明，融资模式创新需要与区域产业特色和资源禀赋深度结合。
 
 4.3 信用体系重构与市场化融资能力提升
 
“退平台”的核心在于如何真正实现业务多元化并提升自身“造血”能力，从而在摆脱“政府奶瓶”的同时，找到可持续的市场化生存之道。
 
城投公司通过“退平台”实现信用独立，关键是要满足“335指标”等监管要求。随着“城投+产投”转型深入，部分市级城投平台将率先建立起自身独立的信用评价体系。在“资本化”探索方面，数据资产融资、证券化等创新模式将持续推进，推动数据要素价值向更高层次释放。
 
 5 结语
 
地方政府融资平台公司的市场化转型，是一场涉及业务模式、资本运作、治理机制的系统性变革。从“政府融资工具”到“市场化经营主体”的身份重塑，其本质是从“城市开发导向”向“城市运营导向”的历史性转变。这一转型绝非权宜之计，而是在外部政策、债务与市场三重压力与内部可持续发展需求的共同驱动下的必然选择。
 
转型的关键在于三个“剥离”与三个“构建”：剥离政府融资职能，构建独立的市场主体地位；剥离非经营性资产，构建可持续的经营性资产体系；剥离行政化运作模式，构建现代企业制度与市场化经营机制。在此过程中，企业文化的重塑至关重要——从“政府项目执行者”的行政文化转向“市场竞争主体”的绩效文化，是转型能否“入心”的深层决定因素。而投资与合作模式的创新——从被动承接政府项目转向主动拓展市场化投资，从单一融资转向多元资本运作——则是转型能否“落地”的关键支撑。
 
展望未来，随着2027年6月融资平台“清零”期限的临近，平台公司转型已进入倒计时。唯有因地制宜、分类施策，在业务转型中培育造血能力、在资本运作中优化资产结构、在治理改革中激发内生动力，才能真正实现从“被动转型”走向“主动变革”，从“化债求生”走向“发展求进”。
 
 
 参考文献
 
[1] 关于地方政府融资平台公司市场化转型的思考与建议——以亳州市平台公司为例[EB/OL]. 国研网, 2025-08-29.
 
[2] 人民建议·献策｜推动地方政府融资平台市场化转型 助力产城深度融合[EB/OL]. 人民网, 2025-10-21.
 
[3] 破局与赋能：城投公司转型的动因分析与路径探索[EB/OL]. 证券时报网, 2025-11-18.
 
[4] 融资平台退出和城投公司转型的路径探析——基于金融债权视角[EB/OL]. 《银行家》杂志, 2025-11-12.