以改革促转型 以创新求发展 谱写开发区国有企业引领产业升级新篇章
 
摘要：开发区国有企业是区域产业升级的重要推动力量，但其功能定位长期存在“城市建设者”与“产业引领者”之间的张力。本文立足于国企改革深化提升行动收官与“十五五”开局交汇的制度节点，分析开发区国有企业从城投平台向产业集团转型的内在逻辑，进而从治理机制改革、资本运作创新和产业组织创新三个维度考察其引领产业升级的实践路径。研究表明，开发区国企引领产业升级的关键不在于“替代市场”，而在于通过市场化机制改革释放组织活力、通过资本工具创新引导要素配置、通过产业链组织创新降低协作成本。文章还讨论了这一转型过程中需要警惕的职能错位、投资效率与人才短板等风险。
 
关键词：开发区国有企业；产业升级；国企改革；资本运作；产业链组织
 
 一、引言
 
2025年是国企改革深化提升行动的收官之年，也是“十五五”规划编制的启动之年。在这一制度交汇点上，开发区国有企业的改革方向与功能定位再次成为学界和实务界讨论的焦点。与一般国有企业不同，开发区国企承担着“服务区域产业战略”与“实现自身市场化经营”的双重使命。这种双重性既是其独特优势，也是其核心矛盾：当区域产业政策与企业的市场化逻辑发生冲突时，国企应当如何选择？
 
从实践层面看，一批开发区国企已经在改革中走出了从传统城投平台向现代化产业集团转型的路径。青岛董发集团锚定高端化工新材料、绿色能源等核心业务，稳步实现了从传统城投平台向现代化产业集团的转型跨越。烟台高新区在国企改革深化提升三年行动中，以“管委会+公司”模式推进市场化运营，区属国企实现了跨越式增长。这些案例表明，开发区国企的功能正在从“融资建设”向“产业运营”和“资本引领”延伸。
 
然而，这一转型远未完成。有研究指出，园区类城投平台的投资收益占净利润比重高达74.7%，明显高于产业投资类平台的38%，这意味着许多开发区国企的利润来源仍然高度依赖投资收益而非经营性收入，其“产业引领”能力尚待检验。本文试图回答的核心问题是：开发区国有企业引领产业升级的内在逻辑是什么？改革与创新分别在这一过程中发挥了怎样的作用？转型中需要警惕哪些风险？
 
 二、从“建设者”到“引领者”：开发区国企功能转型的逻辑基础
 
 （一）开发区国企的“双重嵌入”特征
 
理解开发区国企的行为逻辑，需要把握其“双重嵌入”的结构性特征。一方面，开发区国企嵌入在区域行政体系中，其战略方向受管委会产业规划的引导，人事安排与地方政府存在密切联系；另一方面，开发区国企又嵌入在市场竞争体系中，需要面对融资约束、投资回报和经营效率的现实压力。这种双重嵌入使得开发区国企既不像纯粹的政府融资平台那样完全依赖财政信用，也不像完全市场化的产业集团那样以利润最大化为唯一目标。
 
“双重嵌入”带来的优势是显而易见的：国企可以借助政府的规划协调能力获取土地、政策和项目资源，同时利用市场化机制提高资源配置效率。但风险同样存在：当行政逻辑压倒市场逻辑时，国企可能退化为“第二财政局”；反之，当市场化过度而忽视产业政策职能时，国企又可能沦为普通的逐利资本，丧失其引领产业升级的独特价值。
 
 （二）产业升级对国企功能的新要求
 
开发区产业升级面临的核心挑战，不是缺少单个企业，而是缺少产业链的协同性和创新生态的系统性。在数智制造、新能源、生物医药等战略性新兴产业领域，产业链上下游的衔接、共性技术的攻关、创新基础设施的共享，都需要某种形式的“组织者”来协调。这个组织者既不能是完全逐利的私人资本（因为其缺乏承担长周期、高风险投资的意愿），也不能是纯粹的行政机构（因为其缺乏市场敏锐度和运营效率）。
 
开发区国企恰恰处于这一功能空位上。它以国有资本为信用基础，能够承担战略性产业投资的较长回报周期；同时以市场化机制为运营方式，能够保持对市场信号的敏感反应。烟台高新区国企通过央企战略合作、用足专项债等方式，建设打造工业设计小镇、数字孵化产业园、空天信息港等产业园区，已投入使用面积20万平方米，在建面积达到100万平方米，正是这种“有为组织者”角色的具体体现。
 
 三、以改革促转型：治理机制与组织能力的系统性重塑
 
 （一）“管委会+公司”模式的深化
 
“管委会+公司”是开发区国企改革的核心制度框架。其基本逻辑是将行政管理和市场经营在组织层面适度分离：管委会负责规划、审批和公共服务，公司负责投资、建设和运营。这一模式在早期开发区建设中已经显现出效率优势，但在新的产业升级阶段，其内涵需要进一步深化。
 
烟台高新区的实践提供了一个值得分析的样本。该区通过健全市场化运营机制、推进主业整合、优化治理架构、强化国资监管等系列举措，在国资国企改革领域取得突破性进展。其改革的关键不在于是否采用了“管委会+公司”的形式，而在于公司层面是否真正建立了市场化的决策机制和激励约束机制。如果公司仍然按照行政级别管理、按照行政指令运营，那么“管委会+公司”就只是组织形式上的“换牌”，而非治理逻辑的转换。
 
 （二）资产结构的“轻资产化”与经营效率提升
 
开发区国企在长期的基础设施建设中积累了大量的重资产。这些资产在早期依靠土地增值和物业租赁可以维持运转，但在产业升级的新阶段，重资产模式的局限日益凸显：资产周转率低、现金流压力大、对市场变化的响应速度慢。
 
亦庄控股在其2026年度工作部署中明确提出“推动资产结构向‘轻’转型，用好产业基金、探索并购重组，强化对产业链关键环节资本控制和产业引领”。这一方向的实质是将国企的资源投入从“物理空间建设”转向“产业能力构建”——不是建更多的楼，而是投更多的“链”。济宁高新区的做法也体现了类似思路，其通过“腾笼换鸟重塑产业载体”，将低效存量资产转化为高质量发展增量资源。
 
 （三）考核导向的调整：从“规模”到“效能”
 
考核导向决定了企业行为。如果上级考核仍然以资产规模、营业收入等总量指标为主，开发区国企就缺乏动力去追求投资效率和产业引领效果。天津经开区南港发展集团的数据提供了一个有意义的参照：该集团2025年全年实现营业收入64.2亿元，利润总额7370万元，“十四五”期间营业收入较“十三五”末增长12倍，市场化收益占比提升20%。增长12倍固然亮眼，但利润总额的绝对水平提示了一个问题：营收规模的快速扩张是否同步带来了经营效率的实质提升？开发区国企的考核体系需要在“规模增长”与“效能提升”之间建立更精细的平衡。
 
 四、以创新求发展：资本工具与产业组织方式的双重突破
 
 （一）产业基金：从“被动出资”到“主动配置”
 
产业基金已经成为开发区国企引领产业升级最常用的资本工具。2026年4月，北京经开区宣布新设四只产业导向政府投资基金，总规模达200亿元，由经开区财政和国有企业亦庄国投联合出资，聚焦人工智能与集成电路、生物技术与大健康、智能制造与机器人、未来产业四大领域。这一规模在开发区中处于领先地位，其运作模式也值得关注：政府投资基金由国企管理而非财政直管，意味着决策过程更贴近市场逻辑。
 
但产业基金的效果不能仅看规模。有研究者注意到，一些开发区国企的产业基金存在“重设立、轻运营”的问题：基金设立时声势浩大，但实际投资进度缓慢，或者投资决策受行政干预较多，难以实现“投早、投小、投硬科技”的政策目标。解决这一问题的关键在于基金管理团队的独立性和专业性。徐州经开区的做法具有参考价值：其产业专项基金认缴规模15亿元，由国盛集团、徐州经开区联合中平资本共同组建，由中平资本担任基金管理人，构建起“国资引领、专业运作、聚焦产业”的投资格局。将基金管理权交给专业机构而非由国企自行操作，有助于在保持国资引导方向的同时提升投资决策的专业化水平。
 
 （二）产业链组织创新：“链长制”与国企角色重塑
 
产业升级的深层困难在于产业链的协调失灵：上下游企业之间存在信息不对称，共性技术研发存在“搭便车”问题，中小企业的融资约束限制了其技术改造能力。开发区国企在解决这些协调问题上具有天然优势，因为其兼具政府背景和市场身份，能够在“看得见的手”和“看不见的手”之间发挥桥梁作用。
 
招商漳州推行的“链长制”招商机制提供了具体案例。该区组建高端装备+新材料、港口物流、战新+未来产业等7个重点产业链，党委班子分任产业链链长，统筹职能部门和下属企业组建招商专班，“打通用地供给、审批报建、工程建设等各类梗阻”。这一机制的实质是将国企的协调能力从“单点服务”升级为“全链组织”——国企不再仅仅是给企业提供厂房和物业的“房东”，而是成为产业链的“组织者”和“服务集成商”。
 
青岛城投集团的做法则展示了另一种产业链组织路径。该集团以“城投+产投”新打法，以青岛奇瑞乘用车基地和集成电路先进装备园两大项目为核心开放场景，充分发挥资本招商、资源整合、平台搭建等优势，持续吸引产业链上下游优质企业集聚，形成“引进一个、带动一批”的集群效应。这种做法的核心逻辑是：国企以自身投资的项目为“锚点”，利用产业链的关联效应吸引配套企业跟进，从而在较短时间内形成产业集群。
 
 （三）科创平台建设：弥补产业创新的“中间环节”缺失
 
开发区产业升级的一个常见瓶颈是“基础研究”与“产业化”之间的断裂。高校和科研院所的成果往往停留在论文和实验室阶段，而企业又缺乏将前沿技术转化为产品的中间能力。开发区国企在这一环节可以发挥独特作用——建设科技创新平台，承担“技术熟化”和“中试放大”的功能。
 
青岛董家口新材料科技创新基地的启动是一个代表性案例。该项目由董发集团建设，总投资约7亿元，规划占地约200亩，预计3年内专利产出50项以上，引进至少8个项目，目标定位是“西海岸新区科技创新的重要策源地”。这一平台的独特之处在于，它由开发区国企而非政府或高校主导建设，这意味着平台从规划阶段就以产业化为导向，而非以学术产出为导向。在“创新世界周刊”所关注的国企创新实践议题中，这种“以产业化为锚”的科创平台建设模式，为开发区国企如何在创新链条中找到自身位置提供了有益的参照。
 
 五、制度保障与风险防范
 
在肯定开发区国企引领产业升级的积极成效的同时，也需要冷静审视转型过程中存在的风险。
 
第一，职能错位风险。 国企如果过度介入竞争性领域的一般性经营，可能对民营企业形成“挤出效应”。开发区国企的功能定位应当是“组织者”和“服务者”，而非与民争利的“竞争者”。在产业基金投资、园区运营等环节，国企应以“引导”和“撬动”为主，而非追求对企业和项目的完全控制。
 
第二，投资效率风险。 开发区国企的产业投资规模近年来快速扩大，但投资回报的可持续性仍需观察。部分国企的利润高度依赖投资收益而非经营性收入，这种利润结构的脆弱性在经济周期下行时可能暴露。据行业研究数据，2024年国家级园区类城投平台的投资收益占净利润比重达74.7%，这一比例明显偏高。开发区国企在扩大产业投资的同时，需要建立更完善的投资决策评估和退出机制。
 
第三，人才结构性短板。 开发区国企的管理团队多来自城市建设或行政管理领域，对产业投资、技术评估和企业运营的专业能力相对薄弱。在一些开发区国企的产业基金部门中，真正具备投资经验的专业人员占比有限，这制约了其在项目筛选和投后管理环节的判断力。从“市场调查信息”的角度看，解决这一问题需要对开发区国企的人才需求进行系统调研，明确其在产业研究、资本运作、技术评估等岗位上的能力缺口，并有针对性地引进和培养专业人才，而非简单地将原有建设管理团队“平移”到产业运营岗位上。
 
 六、结语
 
开发区国有企业引领产业升级，本质上是一个“组织能力升级”的过程。改革的核心任务不是改变国企的所有制属性，而是改变其组织逻辑——从行政指令驱动的“任务执行者”，转变为市场信号驱动的“机会发现者”和“资源组织者”。创新的核心任务不是引入多少新技术或新工具，而是找到国企在产业生态中的独特生态位——它既不应该做市场的替代者，也不应该做市场的旁观者，而应该做市场失灵的弥补者和产业协同的催化者。
 
当国企改革从“形式合规”走向“能力建设”，当产业基金从“规模竞赛”走向“效能导向”，当科创平台从“挂牌仪式”走向“实质运营”，开发区国有企业引领产业升级的路径才真正清晰起来。这条路径的终点不是国企取代民企成为产业主体，而是国企和民企各司其职、协同共进，共同推动开发区从“政策高地”走向“创新高地”和“产业高地”。
 
参考文献：
 
[1] 青岛董发集团：深耕主业蓄力赋能，加速企业转型发展[N].新华财经，2026-05-08.
 
[2] 孔磊在亦庄控股2026年度工作会上强调以更高站位深化改革创新[N].北京经济技术开发区，2026-02-02.
 
[3] 烟台高新区：以改革“关键一招”激发国企澎湃动能[N].烟台市人民政府，2026-03-17.