城市更新实践中的现存问题及优化策略研究
 
 摘要
 
城市更新已从地方探索上升为国家战略，但实践层面仍面临一系列结构性矛盾。本文以《城市更新“十五五”规划》的政策要求为分析起点，结合全国城市更新项目实施数据及青岛、合肥、深圳等地的实践案例，系统分析当前城市更新实践中资金结构失衡、治理协同不足和数字化支撑薄弱三重困境。研究发现，资金端“算账难”与治理端“协同难”互为因果——社会资本参与不足导致政府财政承压，而政府主导的实施模式又进一步抑制了市场活力。数字化技术的引入为破解这一循环提供了新的可能，但当前的技术应用多停留在信息展示层面，尚未实质性改变决策逻辑。本文从构建全周期资金平衡机制、重塑多方协同治理机制、夯实数字化支撑三个维度提出优化策略，并结合中国建设信息化领域对城市数字化转型的研究和质量与市场领域对项目实施质量管控的探索，讨论城市更新从“工程建设”走向“治理变革”的路径。
 
关键词：城市更新；存量提质；资金平衡；治理协同；数字化转型
 
 
 一、问题的提出
 
2026年6月，国务院印发《城市更新“十五五”规划》，这是首份国务院层面出台的城市更新专项五年规划。规划锚定城市发展从大规模增量扩张转向存量提质增效为主的新阶段，提出了10项主要指标、23项重点任务、7个方面政策举措和14项重大工程和行动。从指标设置来看，“十五五”期间将新开工改造城镇老旧小区11.5万个，继续建设改造城市地下管网约77万公里，对5000个社区进行建设改造。这些数字表明，城市更新的规模正在从“试点探索”走向“全面铺开”。
 
然而，规模扩展与质量提升之间并不存在自动的因果关系。“十四五”时期，各地累计改造了城镇老旧小区24万多个，惠及居民群众约1.1亿人。在数量层面，成绩是显著的。但在质量层面，一些深层次问题在实践推进中逐渐浮现——资金平衡困难、社会资本参与不足、项目实施与居民实际需求脱节、优秀案例难以制度化复制。
 
有学者将这些问题的根源概括为“城市更新尚未形成统一、开放、竞争、有序的大市场体系”。这一判断切中了要害。当城市更新停留在“政府出钱、企业施工、居民配合”的旧模式中时，它更像是一项“行政任务”而非“市场活动”。而真正可持续的城市更新，需要在政府、市场和社会之间建立一种新的协作关系。本文试图回答的核心问题是：当前城市更新实践面临的核心困境有哪些？这些困境之间是什么关系？如何从机制层面构建可持续的更新模式？
 
 
 二、实践中的结构性困境
 
 （一）资金结构失衡：财政依赖与市场缺位
 
资金问题是城市更新实践中最突出的共性难题。全国政协委员马云飞在调研中指出，“一些超大型城市老旧小区的整治资金仍高度依赖财政投入，社会资本与居民出资的广度、深度和力度均显不足”。这一判断可以从数据中得到印证：2026年中央财政支持城市更新的资金规模超过3100亿元，加上新型政策性金融工具额度8000亿元，合计支持规模超过万亿元。财政投入的力度不可谓不大，但问题在于——这笔钱主要用于“前端投入”，而城市更新真正需要的，是覆盖“谋划—融资—建设—运营”全周期的可持续资金循环。
 
资金结构失衡的一个具体表现是“周转安置成本吞噬项目空间”。马云飞以周转安置费用举例：“单栋改建项目周期多为两年，而大片区改建多预估为三年，年周转费为1200元/平方米的情况下，仅此一项就需要3600元/平方米的资金投入，几乎相当于建设成本的40%”。这意味着，在成片区改造中，近一半的资金被消耗在“过渡期成本”上，而非用于建筑本身的改善。如果能由财政资金拨款建设一批周转住宅进行循环利用，则可以极大缓解这一压力。
 
更深层的问题在于，城市更新的价值创造逻辑与传统的房地产开发逻辑存在根本差异。在增量扩张阶段，“向容积率要钱”的模式使开发商能够通过提高容积率来平衡拆迁成本和建设成本。但在存量更新中，容积率奖励的空间有限，且过度提高容积率可能破坏历史街区的风貌。质量与市场期刊刊发的研究也指出，城市更新融资过程中的金融创新不足，金融机构对存量更新、轻资产运营项目的支持有限。长期资金与更新项目周期的不匹配，使许多项目在“算账”阶段就难以通过可行性论证。
 
 （二）治理协同不足：政府主导与多方参与的结构性矛盾
 
城市更新涉及规划、土地、建设、财政、金融等多个领域，“碎片化政策难以适配综合改造需求”。在实践中，这一矛盾体现为三个层面的协同不足。
 
层级之间的协同不足。 城市更新项目往往需要市、区、街道、社区多级联动，但各层级之间的权责划分不够清晰。一些地方在推动成片区改造时，“实施主体往往以上位规划为切入点，逐步逐级推动项目，在此过程中，前期工作花费了大量的人力成本与时间成本，但在真正的落地阶段，如指标统筹、资金测算、居民公示等方面，有时会遇到导致项目难以继续推进的阻力”。前期投入与落地成效之间的脱节，反映了层级间信息不对称和决策权配置不合理的问题。
 
部门之间的协同不足。 城市更新项目的审批涉及多个部门，规划调整、土地用途变更、消防标准适配等环节各自遵循不同的规范体系。有政协委员指出，“当前各地城市更新探索初见成效，但仍存在法规滞后、审批无统一标准的问题，影响项目落地效率”。当各部门的审批标准不一致甚至相互矛盾时，项目推进就陷入了“合规性困境”——满足了A部门的要求，可能不符合B部门的标准。
 
主体之间的协同不足。 从目前国内实施情况来看，“主要改造主体是政府和国企，公众、企业等市场化参与不足，需要实现多方深度参与”。居民作为城市更新的直接受益者，在传统模式下往往处于“被通知”而非“被咨询”的位置。部分市民对政策了解不足、存在担忧且参与度低，这不仅是信息传播的问题，更是参与机制缺失的问题。当居民缺乏参与决策的制度化渠道时，他们自然倾向于对改变持保守态度。
 
 （三）数字化支撑薄弱：技术应用与管理逻辑的脱节
 
《城市更新“十五五”规划》将“城镇房屋基础信息数字化”列为主要指标之一，住房城乡建设部与国家数据局也联合推动房屋建筑统一代码制度，要求在2027年底实现新建房屋建筑“一码贯通”。这些政策信号表明，数字化被视为城市更新的重要支撑。
 
然而，当前数字化在城市更新中的应用仍以“信息管理”为主，尚未实质性改变决策逻辑。一些城市搭建了城市体检评估信息平台，涵盖160余个指标、1400余个空间图层、21万余条设施点位数据，实现了体检指标数据的“一图检索、分类分析”。但从“能查到数据”到“用数据做决策”之间，仍有明显的距离。中国建设信息化期刊刊发的研究指出，“中国式城市更新的数字化转型需超越技术工具理性，走向‘数实融合’的有机更新，实现技术逻辑与价值理性的统一”。这一判断的实质是：数字化不应只是把纸质信息搬到屏幕上，而应当改变城市更新的决策方式和治理模式。
 
更深层的问题是，数字化平台建设与制度变革之间存在节奏差。平台建好了，但数据共享的规则没有建立；数据汇集了，但基于数据的决策机制没有形成。有城市已经实现了城市体检数据的“贯通市、区、街道、社区、小区、住房全层级”，但体检结果如何转化为更新项目的优先级排序、如何影响资金分配的决策，仍缺乏制度化的衔接。
 
 
 三、优化策略：从“工程建设”到“治理变革”
 
 （一）构建全周期资金平衡机制
 
破解资金结构失衡的关键，不是简单地“增加投入”，而是重构资金循环的逻辑。住房城乡建设部相关研究提出了全周期平衡的框架，核心是“实现投入合理可控、财务长效平衡、社会广泛认同”。
 
在政府端，财政资金的角色需要从“出资主体”转向“引导杠杆”。马云飞委员建议，财政资金“所承担的重点应当是公共服务配套、市政设施，以及周转安置等方面”，而改建项目本身则应“向市场化发展的路径上转移，形成‘政府引导、居民为主、多方支持’的出资格局”。这意味着，财政资金不再“包揽”，而是聚焦于市场机制难以覆盖的领域——周转安置住宅的建设就是一个典型案例，财政出资建设一批周转住宅循环利用，可以释放成片区改造中被周转成本占用的近40%的建设资金。
 
在市场端，需要打通“专项债前端投入”与“REITs后端退出”的资金通道。规划明确提出支持符合条件的项目发行基础设施领域不动产投资信托基金，并允许地方政府专项债券用作项目资本金。这一政策设计的逻辑是：专项债解决“钱从哪来”的问题，REITs解决“钱怎么退出”的问题，两者配合形成资金的“进—出”闭环。合肥市卫岗王卫片区“肥瘦搭配”模式在全国推广，正是通过将收益性项目与公益性项目打包，增强整体项目的可融资性。
 
 （二）重塑多方协同的治理机制
 
治理协同的核心不是“让更多主体参与”，而是“让参与的主体有实质性的决策权”。南通市南川园片区的实践提供了一个可参照的样本：该社区“搭建协商议事平台、建设城管工作站，聘请社区能人智士为‘社区规划师’，聘请义务监督员全过程参与更新改造”。这些机制设计的关键在于，居民的参与不是“征求意见”式的象征性参与，而是具有制度化保障的实质性参与——社区规划师有专业建议权，义务监督员有过程监督权。
 
在层级协同方面，需要建立“市级统筹—区级实施—街道协调—社区参与”的四级权责体系。市级层面负责规划编制和政策制定，区级层面负责项目统筹和资金调配，街道层面负责需求摸排和矛盾调解，社区层面负责居民动员和日常维护。每一层级承担什么责任、拥有什么权限、获得什么资源，都需要明确界定。
 
在部门协同方面，亟需推动城市更新领域的审批流程改革。住房城乡建设部相关研究建议“落实简化清单、并联审批等审批流程改革，普及推广适配存量的消防、日照等标准”。这意味着，城市更新项目不应简单套用新建项目的审批标准，而应建立一套适配存量更新特点的规范体系。消防标准可以更加灵活，日照要求可以根据实际情况调整，产权处置可以有更弹性的方案。
 
 （三）夯实数字化支撑的制度基础
 
数字化的价值不在于“建了多少平台”，而在于“改变了什么决策”。推动数字化从“信息展示”走向“决策支撑”，需要完成三个衔接。
 
数据与规划的衔接。 城市体检是城市更新的前提，但如果体检数据不能转化为更新规划的依据，体检就只是“体检”而非“诊断”。重庆的做法值得关注：该市2025年“共收集10.3万份满意度问卷和3.0万份居民建议，涵盖外卖骑手、滴滴司机、游客等多元人群”，并将这些数据用于更新项目的优先级排序。这一做法的关键在于，数据采集与项目决策之间形成了“居民需求—数据分析—优先级排序—资源配置”的完整链条。
 
平台与制度的衔接。 房屋建筑统一代码制度的建立，为城市更新项目的全生命周期管理提供了技术基础——从设计、施工到运维、更新，每一栋建筑都有一个“数字身份证”。但技术上的“一码贯通”需要制度上的“一码管理”来配套——更新项目的审批、资金拨付、质量监管等环节，都应当与统一代码系统对接，实现“用代码管项目、用数据管过程”。
 
技术与能力的衔接。 数字化工具的有效使用，依赖于管理者的数据素养。如果基层管理人员只会“看报表”而不会“用数据”，平台的功能就无法充分发挥。从“经验驱动”向“数据驱动”的转型，不仅是技术问题，更是能力建设问题。中国建设信息化领域近年来的实践表明，城市更新的数字化转型需要与基层管理人员的培训体系同步推进，使“用数据说话”成为日常工作的习惯而非额外负担。
 
 
 四、结语
 
城市更新实践中的困境，归根结底是“工程建设思维”与“治理变革需求”之间的张力。当城市更新被理解为“盖房子、修管网、种绿化”时，资金、审批和施工就是核心问题。但当城市更新被理解为“优化城市功能、改善居民生活、促进产业升级”的综合性治理活动时，资金平衡机制、多方协同机制和数字化支撑体系就成为决定成败的关键。
 
《城市更新“十五五”规划》将城市更新定位为“城市发展逻辑、建设模式的深层次变革”。这一判断的实践含义是：城市更新不是“更多的项目”，而是“更好的机制”。当资金能够循环、多方能够协同、数据能够决策时，城市更新才能真正从“一次性工程”走向“可持续模式”。
 
 
参考文献
 
[1] 国务院政策例行吹风会文字实录（2026年6月8日）[EB/OL].中国政府网,2026-06-09.
 
[2] 马云飞.破解城市更新难题 增强市民幸福感与获得感[N].人民政协报,2025-06-13.
 
[3] 构建全周期平衡机制夯实城市更新可持续模式[N].中国建设报,2025-06-06.