行政事业单位固定资产管理内控体系建设与风险防范研究
 
 摘要
 
行政事业性国有资产总额已逼近70万亿元，这一规模庞大的公共资产在支撑政府履职和公共服务的同时，其管理效能与安全状况直接关系到财政资源的配置质量和政府公信力。然而，近年来多省份审计报告揭示的问题表明，行政事业单位固定资产管理仍面临基础管理薄弱、配置环节失控、使用管理缺位、处置环节随意等多重风险。本文以《行政事业单位内部控制规范（试行）》确立的内控框架为分析基础，结合12个省份2025年度审计报告披露的典型案例数据，从风险表征、内控缺陷与体系优化三个层面展开分析。研究发现，固定资产管理风险的根源并非单一环节的操作失误，而是控制环境薄弱、风险评估缺失、控制活动碎片化、信息沟通不畅和监督机制虚化等内控要素的系统性失灵。本文从优化控制环境、健全风险评估机制、重构全流程控制活动、推进数字化监管和完善监督体系五个维度提出内控体系优化路径，并结合当代县域经济领域对县级资产盘活实践的观察和经济研究导刊所刊行政事业单位资产管理研究成果，讨论内控体系建设的实践方向。
 
关键词：行政事业单位；固定资产管理；内部控制；风险防范；全生命周期管理
 
 
 一、引言
 
行政事业单位固定资产是保障公共服务正常运行、履行政府职能的重要物质基础。财政部数据显示，截至2024年末，全国行政事业性国有资产总额达68.2万亿元、负债总额12.8万亿元、净资产55.4万亿元。这一规模庞大的资产存量，在支撑教育、医疗、科研、公共安全等各项公共服务的同时，其管理效能直接关系到财政资金的使用效益和公共服务的供给质量。
 
然而，规模的增长并未同步带来管理水平的提升。2026年，已有15个省份陆续披露了2025年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告，其中12个省份的审计报告指出当地行政事业性国有资产审计发现的问题。这些问题涵盖账实不符、资产闲置、超标准配置、处置不规范等多个维度，暴露出部分单位在固定资产管理中的内控薄弱和风险敞口。
 
从内部控制的理论视角审视，固定资产管理中的诸多问题并非孤立存在，而是控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督等内控要素系统性失灵的外在表现。本文试图回答的核心问题是：行政事业单位固定资产管理的突出风险有哪些？这些风险与内控体系缺陷之间存在怎样的对应关系？如何从内控五要素出发构建系统性的风险防范体系？
 
 
 二、固定资产管理的风险表征与数据审视
 
 （一）基础管理薄弱与账实不符
 
账实不符是行政事业单位固定资产管理中最常见也最基础的风险。审计报告显示，浙江8家单位部分资产未及时核算入账，造成账实不符，涉及4.55亿元资产；山东11个单位资产入账与核销不及时或清查盘点不到位，涉及问题金额3453.36万元；广东1个部门和3家单位部分长期股权投资、设备等资产未入账，涉及价值717万元。资产少计漏记的类型涵盖房产、土地、公务用车、办公设备、科学仪器等固定资产，近年来还出现了无形资产和数字资产的漏记问题——北京10家单位少计漏记58项3990.2万元的系统、软件著作权、科技成果等；天津2家单位未将5652.97万元的数字资产登记入账，形成账外资产。
 
从内控视角来看，账实不符的根源在于控制活动的缺失。资产入账与核销缺乏制度化的触发机制——“何时应当登记”“何时应当核销”依赖人工判断而非系统规则，导致资产增减变动与账务处理之间出现时间差和信息差。同时，定期盘点制度执行不严或流于形式，未能起到及时发现和纠正账实差异的作用。
 
 （二）配置环节失控与资产闲置
 
配置环节的风险表现为两个相互关联的问题：超标准配置与资产闲置并存。甘肃审计报告发现，3个单位车辆、设备等购置管理不规范，无预算、超预算配置资产918.77万元。内蒙古审计报告称，4个部门超标准配置电脑、打印机等办公设备505台，其中1个部门在存量资产超配情况下仍新购置电脑和打印机97台，价值67.25万元。
 
与超标准配置形成对照的是大量资产的低效使用和闲置。浙江5家单位部分房产、土地长期闲置，涉及房产2.53万平方米、土地14.86万平方米，5家单位设备等资产长期闲置涉及金额4365万元；甘肃4个单位因项目前期论证不到位，造成5.89亿元资产闲置或低效运行。从内控视角分析，这一矛盾的根源在于风险评估机制和预算控制机制的缺失——配置决策缺乏对现有资产使用状况的系统评估，资产配置预算未与存量资产的有效利用形成联动，导致“一边紧缺、一边闲置”的结构性失衡。
 
 （三）使用管理缺位与资产流失
 
使用环节的风险集中体现为资产被个人长期占用、违规外借以及损毁丢失后难以追责。审计发现，通辽市妇幼保健院未履行国有资产处置审批程序，资产账显示的一套家属房长期挂账；扎鲁特旗应急管理局公务用车权属不清。齐齐哈尔市科技局接收调拨国产台式电脑24台、价值116760元，未纳入单位固定资产账内核算。某行政单位经现场盘点，申请处置的48台笔记本电脑、17台液晶显示屏中，30台电脑、6台显示器无实物。
 
这些问题的共同特征在于控制活动缺乏“过程留痕”和“责任可溯”的机制。资产领用、借用、移交等环节的审批登记手续不完善或不执行，资产使用人与保管人的责任边界模糊，当资产发生损毁或丢失时，无法通过制度化的记录追溯到具体责任主体。
 
 （四）处置环节随意与收益流失
 
处置环节的风险表现为未履行审批程序、处置方式不规范以及处置收入管理不合规。通辽市妇幼保健院案例中，单位未履行国有资产处置审批程序即对资产进行处置。甘肃审计报告指出，5个单位4705.4万元资产出借、处置不规范，存在潜在的国有资产收益流失风险。
 
山东平原县审计局查处的“阳光幼儿园”案例具有典型性。审计发现，评估报告将2006年购置的空调按30%成新率计入资产价值，但该空调早已超过使用年限；将墙面彩绘和墙围等无法单独确权的装饰性附着物计入评估价值；更严重的是，将已由住建局返还的天然气管道铺设费用12万元错误地作为固定资产评估入账，导致同一笔费用被“付了两次钱”。该案例揭示的问题不仅在于处置环节本身——评估机构对资产属性的误判、回购方在评估前未充分了解合同条款、内部审核环节未能识别评估报告的明显疑点——这些环节的失守反映了内控体系中“控制活动”与“信息沟通”两个要素的同步失效。
 
 （五）信息化支撑不足与动态监管滞后
 
信息与沟通是内控五要素中的重要环节，而当前行政事业单位在固定资产管理信息化方面存在明显短板。部分单位的资产管理信息平台多用于基础登记，缺乏数据挖掘、风险预警、绩效分析等功能，无法实现实时动态更新与监控。资产数据与财务数据、预算数据未有效衔接，难以形成全生命周期管理闭环。主管部门缺乏对下属单位资产状况的远程监管手段，信息不对称问题突出。从更宏观的层面来看，当前不少单位的资产管理平台自动化、智能化水平尚处于初级发展阶段，信息平台独立分散导致数据孤岛现象严重，不同系统间的数据口径和管理标准不统一，这制约了资产管理的科学决策能力。
 
 
 三、内控视角下的风险生成机制
 
上述风险表征的背后，是内控五要素的系统性缺陷。
 
控制环境薄弱是风险生成的土壤。部分单位领导对固定资产管理重视不足，“重购置、轻管理”的观念根深蒂固。当代县域经济领域的调研显示，资产管理观念陈旧是县级行政事业单位的普遍问题，管理人员对固定资产管理的重要性缺乏充分认识，将资产管理等同于“登记造册”。资产管理部门、使用部门与财务部门之间的职责分工不明确，缺乏统一的管理架构和协调机制。
 
风险评估缺失使风险防范失去了预警功能。多数单位未建立常态化的资产风险识别和评估机制，对资产配置、使用、处置各环节可能出现的风险缺乏系统性的预判。预算编制与资产配置之间缺乏联动论证，导致无预算配置和超标准配置反复出现。
 
控制活动碎片化是风险直接产生的环节。购置、验收、登记、领用、盘点、处置等控制活动各自为政，缺乏全流程的贯通设计。在购置环节，验收工作由使用部门自行完成，资产管理部门和财务部门未参与验收过程，导致资产信息从“入口”就存在偏差。在处置环节，缺乏技术鉴定和价值评估的制度化要求，处置方式的合规性审查不严格。
 
信息与沟通不畅加剧了风险的隐蔽性。资产数据分散在财务系统、资产管理系统和各部门的台账中，数据标准不统一，无法形成有效的交叉验证。单位内部缺乏资产信息的共享机制，主管部门与下属单位之间的信息传递依赖定期报表而非实时系统，监督的时效性大打折扣。
 
监督机制虚化使风险得不到及时纠正。内部审计对资产管理的关注不足，审计频次低、覆盖面窄。外部监督以事后审计为主，缺乏对资产全生命周期的过程监督。经济研究导刊刊发的研究曾指出，行政事业单位固定资产管理问题的反复出现，与监督机制缺乏常态化和制度化密切相关。
 
 
 四、内控体系优化路径
 
 （一）优化控制环境：建立“全员负责”的管理架构
 
控制环境的改善是内控体系建设的基础。各县区在实践中探索的“统一领导、分级负责、归口管理、责任到人”的管理体系值得推广，这一架构将固定资产管理绩效纳入内部控制关键环节，明确资产使用人、保管人的直接责任，落实“谁使用、谁负责，谁损坏、谁赔偿”的原则。
 
在制度层面，需要修订完善固定资产管理制度，细化财务部门与资产管理部门权责划分，建立跨部门监督机制。资产管理部门负责资产的统一登记、调配和处置管理，财务部门负责资产的价值核算和账务处理，使用部门负责资产的日常保管和维护。三个部门之间通过定期的对账机制和信息共享机制形成协同。
 
 （二）健全风险评估：嵌入预算管理的风险防控
 
风险评估机制的建设应当与预算管理深度结合。资产配置预算的编制需要以存量资产的使用状况评估为基础——新增资产的购置申请必须附有“现有同类资产的使用率和状况说明”，无预算或超预算的不予安排采购。同时，应当建立跨部门的资产调剂共享平台，优先通过调剂方式解决新增需求，确无调剂的再安排购置。对长期闲置资产进行清理，统一纳入公物仓管理，推动跨部门、跨层级统筹使用。
 
 （三）重构控制活动：全流程的过程留痕与责任可溯
 
控制活动的重构需要围绕“全生命周期管理”的理念展开，将购置、验收、登记、领用、盘点、处置各环节的控制要求形成闭环。在购置环节，验收工作应由采购部门、资产管理部门和使用部门联合完成，确保资产信息从入口即准确录入。在使用环节，完善资产领用、借用、移交、维修等环节的审批登记手续，实行资产标签化管理，定期巡检资产使用状态。在处置环节，明确资产处置权限和程序，达到使用年限但可继续使用的资产应当继续使用，确需处置的须经技术鉴定和集体决策，处置收入全额上缴国库。
 
 （四）推进数字化监管：从“事后记录”到“实时监控”
 
数字化技术为内控体系的升级提供了新的可能。行政事业性国有资产全生命周期数字化管理的核心在于“资产信息全方位采集—精细化存储—智能化传递—高效化应用—全流程管理”，实现实时监测、精确记录和智能决策。具体而言，可以借助物联网技术对重点资产进行动态监测，通过条码或RFID标签实现“一物一卡一条码”的管理机制，确保账、卡、物相符。
 
武汉市在公物仓建设中的探索提供了数字化盘活的实践样本。该市按照国有资产“一本账”、集中管理“一盘棋”、业务办理“一张网”的目标，打造“两个仓”融合新路径，将闲置资产纳入统一平台进行调剂和共享。沈阳市的资产全生命周期管理信息子系统则服务于278余家市级行政事业单位，涵盖资产日常管理、房屋资产专项管理、公务用车专项管理、公物仓管理等场景。这些实践表明，数字化平台不仅提升了管理效率，更关键的是它使“实时监控”和“动态预警”成为可能——系统可以自动识别资产使用异常、超期未核销、闲置超期等情况并发出预警，使风险从“事后发现”转向“事前预判”。
 
 （五）完善监督体系：构建“内部审计+外部审计+绩效考核”的三重防线
 
监督机制的完善需要从内部审计、外部审计和绩效考核三个层面同步推进。内部审计应当将固定资产管理纳入常态化审计范围，重点关注资产配置的合规性、使用效率和管理制度的执行情况。外部审计应当在预算执行审计中加大对资产管理的关注力度，将审计发现的问题纳入整改台账进行跟踪督办。绩效考核则应当将资产管理效率纳入单位整体绩效评价体系，建立“资产使用效率”“闲置资产盘活率”“账实相符率”等量化指标，使资产管理从“软任务”变为“硬指标”。
 
 
 五、结语
 
行政事业单位固定资产管理的内控体系建设，其核心追求不是“管住资产”，而是“用好资产”。当内控体系仅仅被理解为“防止资产流失”的管控工具时，它容易陷入“审批环节越多越好、管控力度越大越安全”的误区。而当内控体系被理解为“保障资产高效利用”的治理机制时，它就需要在管控与效率之间找到平衡——既通过制度化的控制活动防范风险，又通过数字化的信息手段提升管理效率，使资产配置更加精准、资产使用更加充分、资产处置更加规范。
 
从68.2万亿元的资产规模来看，行政事业单位固定资产管理的质量不仅关系到公共财政的运行效率，更关系到公共服务的供给质量。内控体系建设的深化，需要制度、技术和能力的协同推进——制度提供规则框架，技术提供实现手段，能力提供执行保障。三者缺一不可。
 
 
参考文献
 
[1] 行政事业单位固定资产管理主要风险点及应对措施[EB/OL].六安市审计局,2026-05-26.
 
[2] 12省份审计报告揭示行政事业性国有资产管理问题[N].大河财立方,2026-08-19.
 
[3] 被高估的“阳光”幼儿园[N].山东省审计厅,2025-06-25.