规模经济视角下公立医院工程代建制管理模式创新研究
摘要
公立医院工程建设是医疗卫生基础设施建设的重要组成部分，近年来呈现投资规模大、建设周期长、专业门类多、技术集成度高等显著特征。传统医院自建自管的分散式管理模式已难以适应当前高质量发展的要求，代建制作为政府投资项目管理模式改革的方向，正在公立医院建设领域逐步推广。本文从规模经济理论视角出发，系统分析了公立医院工程代建制管理中的规模经济效应，指出当前代建制实践中存在代建单位规模偏小、项目分散管理、经验积累不足等制约规模经济实现的问题，并从代建单位规模化发展、项目集群化管理、标准化体系建设、全过程工程咨询融合等四个维度提出了管理模式创新的路径。
工程建设与设计指出，医疗公共建筑项目代建全过程管理需关注代建单位选择、合同履约、资金管理等方面的风险，并提出严格筛选代建单位、细化合同条款、优化资金监管等应对策略。科技与健康强调医院建设管理水平的提升需要将专业化管理能力与医疗功能需求深度融合，通过管理模式的创新实现投资效益与医疗服务质量的双重提升。本文以江苏省人民医院浦口分院三期工程等典型案例为实证，论证了规模化代建管理模式在投资控制、质量保障和工期管理方面的显著成效，以期为公立医院工程代建管理的制度优化提供参考。
关键词：公立医院；工程代建制；规模经济；管理模式创新；建设项目管理
一、引言
公立医院是我国医疗卫生服务体系的主体，是实施健康中国战略的主力军。随着医药卫生体制改革的持续深化和人民群众健康需求的不断增长，公立医院基本建设投入持续加大。当前，我国公立医院建设迈入高质量发展新阶段，项目普遍呈现投资规模大、建设周期长、专业门类多、技术集成度高等特点，传统管理模式已难以适配发展需求。医院建设传统模式存在建设不专业、超概算等问题。
在此背景下，代建制作为一种专业化、社会化的政府投资项目管理模式，正在公立医院建设领域得到越来越广泛的应用。代建制是指政府通过招标等方式选择专业化的项目管理单位，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。这一制度推动了非经营性政府工程建设项目管理的市场化，同时也改变了政府的角色与作用。
然而，从目前各地公立医院工程代建制的实践来看，代建单位规模参差不齐、项目管理经验分散、专业能力积累不足等问题普遍存在。多数单位依赖经验判断，前期中期缺乏科学的投资控制与合同管理风险管理。这些问题的实质，是代建制管理模式尚未充分发挥规模经济的效应。规模经济理论指出，当生产或管理活动的规模扩大时，单位成本会随着产量的增加而下降。将这一理论应用于公立医院工程代建管理领域，意味着通过扩大代建单位的业务规模、整合项目管理资源、积累专业经验，可以实现管理效率的提升和单位管理成本的降低。
本文旨在从规模经济视角出发，系统分析公立医院工程代建制管理中的规模经济效应及其实现障碍，并结合典型案例探讨管理模式创新的路径，以期为公立医院工程代建管理的制度优化提供理论参考。
二、公立医院工程代建制的发展现状与特征
2.1 公立医院工程建设的特点
公立医院工程建设具有区别于一般公共建筑的显著特殊性。医疗功能的复合性是首要特征。医院建筑承载着门诊、急诊、住院、医技、科研、教学、后勤保障等多重功能，各功能区域之间既有独立运行的需求，又有紧密协作的要求。医疗流程设计的合理性直接关系到建成后医疗服务质量和运营效率，这对建设管理提出了远高于普通建筑的专业要求。
技术系统的高度集成是另一显著特征。现代医院建筑涉及医疗气体、净化系统、放射防护、医用物流、智能化信息系统等数十个专项工程，各系统之间相互关联、相互制约。技术集成度越高，对建设管理的专业能力和统筹协调能力的要求就越高。
投资规模大、建设周期长同样值得关注。大型公立医院建设项目投资动辄数亿乃至数十亿元，建设周期通常为3至5年。投资规模大意味着资金管理的复杂性高，建设周期长意味着管理团队需要保持长期稳定的专业输出。
2.2 代建制在公立医院建设中的推广
医院基本建设实施“代建制”将完善政府投资体制，符合市场经济快速发展的客观趋势。代建制为医院建设提供了专业化的建设管理团队，对医院建设有着十分积极的作用。
从实践层面看，北京、上海、深圳等地已在医疗建筑项目中积累了较为丰富的代建经验。通过解构三地医疗建筑项目代建模式的差异，可以揭示“用户主导+政府代建”协同机制的内在运行逻辑。上海市第六人民医院科研综合楼项目采用代建制项目管理模式，在项目管理过程中积累了多项亮点和成效。江苏省人民医院浦口分院三期工程则采用“代建制+EPC”模式，对院方管理策略进行了系统探索。
2.3 当前代建制管理的典型模式
当前公立医院工程代建制主要存在三种典型模式。政府代建机构模式是由政府设立专门的建设管理机构（如政府投资项目建设管理中心）统一负责政府投资项目的建设管理。这类机构通常具有一定的管理规模，能够积累较为丰富的项目经验。市场化代建模式是通过公开招标选择专业化的项目管理公司承担代建任务。这类公司的专业能力和管理水平参差不齐，规模经济效应的发挥程度差异较大。“代建+EPC”融合模式是将代建制与设计采购施工总承包模式相结合，由代建单位负责全过程管理，EPC总承包单位负责设计与施工的一体化实施。这种模式近年来在大型医院建设项目中得到较多应用。
三、规模经济视角下代建制管理的理论分析
3.1 规模经济理论及其在工程管理领域的适用性
规模经济理论起源于经济学对生产成本与产量关系的研究。其核心命题是：在一定的技术条件和生产要素价格下，随着生产规模的扩大，长期平均成本呈下降趋势。规模经济的来源主要包括专业化分工、固定成本分摊、批量采购折扣、经验积累与学习效应等。
将规模经济理论引入工程管理领域，其适用性体现在以下方面：工程管理活动同样存在固定成本（如管理团队的建立、管理体系的构建、标准化的制定等）与可变成本（如具体项目的管理投入）的区分。当管理团队的规模扩大、管理经验积累到一定程度时，单位项目的管理成本会呈现下降趋势。这正是代建制管理模式可以追求规模经济效应的理论依据。
3.2 代建制管理中的规模经济效应分析
代建制管理中的规模经济效应主要体现在以下几个层面。
管理经验的积累与知识复用是最重要的规模经济来源。医疗建筑项目的管理经验具有高度的可迁移性——净化系统、医疗气体、放射防护等专项工程的管理要点，在不同医院项目中具有相似性。当一个代建单位管理了多个医院建设项目后，其管理团队对医疗建筑的技术标准、施工难点、质量控制要点有了系统的认知，后续项目的管理效率将显著提升、管理失误将显著减少。这种“干中学”的学习效应，是规模经济的核心机制之一。
管理资源的共享与专业化分工同样不可忽视。大型代建机构可以设立专门的医疗工艺设计管理团队、医疗专项工程管理团队、投资控制团队等，通过专业化的分工提高各领域的专业水准。而小型代建单位则难以承担这种专业化分工的成本，只能由少数人员“什么都管、什么都不精”。
采购与招标的规模优势同样值得关注。代建单位如果同时管理多个项目，可以在设备采购、材料招标等方面形成批量优势，获得更优的价格和服务条件。这种规模效应在医疗设备采购中尤为明显——大型代建机构与设备供应商之间可以建立长期合作关系，获取更有利的采购条件。
标准化体系的建立与推广是规模经济的高级形态。当一个代建单位积累了足够多的项目经验后，可以将成功经验固化为标准化的管理流程、技术标准和质量控制体系。标准化不仅提高了管理效率，还降低了因人员变动导致的管理质量波动。
3.3 规模经济效应实现的障碍
尽管代建制管理具有显著的规模经济潜力，但在当前实践中，规模经济效应的实现仍面临多重障碍。
代建单位规模偏小是最突出的问题。目前各地承担医院项目代建的单位多为中小型项目管理公司或政府下属的事业单位，管理团队规模有限、项目经验分散。规模偏小意味着难以承担专业化分工的成本，也难以形成系统的知识积累和标准化体系。
项目管理的碎片化同样制约规模经济的实现。同一代建单位在不同地区、不同时间承接的医院项目往往各自为政，项目之间的经验交流和知识共享机制缺失。一个项目中积累的管理经验，难以有效传递到下一个项目。
代建市场的低水平竞争也不容忽视。部分地区的代建市场存在低价中标、恶性竞争的现象，代建费用偏低导致代建单位难以投入足够的资源进行能力建设和经验积累，形成了“低价—低质—低效”的恶性循环。
四、基于规模经济的代建制管理模式创新路径
4.1 代建单位的规模化与专业化发展
实现规模经济效应的首要路径是推动代建单位的规模化与专业化发展。政府应通过资质管理、业绩评价等手段，引导代建市场向规模化、专业化方向演进。一方面，要提高代建单位的准入门槛，将管理团队规模、同类项目业绩、专业技术人员配置等作为重要的资格审查条件，避免“小马拉大车”的现象。另一方面，要鼓励大型代建机构在医疗建筑领域深耕细作，形成差异化的专业优势。
从专业化角度看，医疗建筑代建单位应配备医疗工艺设计管理、医疗专项工程管理、医院运营需求对接等专项能力。
科技与健康强调医院建设管理水平的提升需要将专业化管理能力与医疗功能需求深度融合。代建单位只有真正理解了医院的功能需求和管理逻辑，才能实现从“建得好”到“用得好”的跨越。
4.2 项目集群化管理与资源整合
项目集群化管理是释放规模经济效应的关键路径。对于在同一地区、同一时期内有多家医院建设项目的政府而言，可以考虑将多个项目打包委托给同一家或少数几家大型代建单位进行集群化管理。江苏省人民医院浦口分院三期工程“代建+EPC”模式的实践经验表明，通过将设计、采购、施工等环节进行一体化整合，可以有效减少管理界面、降低协调成本、提高建设效率。
集群化管理的优势在于：多个项目可以共享同一套管理团队、同一套管理体系、同一批供应商资源，实现管理资源的集约化配置。同时，项目之间的经验可以及时共享，前一项目中的成功做法可以在后续项目中快速复制，前一项目中的教训也可以在后续项目中有效规避。代建单位应从传统的代理人角色转为整合者，用代建监理一体化的模式、EPC联合体协同绩效考核机制来重建协同治理体系。
4.3 标准化管理体系的构建与推广
标准化是规模经济效应得以固化的重要机制。当代建单位积累了足够多的项目经验后，应将成功经验转化为可复制、可推广的标准化管理流程和技术标准。
在流程标准化方面，应建立覆盖项目前期策划、设计管理、招标采购、施工管理、竣工验收、项目移交等全过程的标准化管理流程。每个流程节点都应有明确的工作内容、责任主体、质量标准和时间要求。在技术标准化方面，应针对医院建设项目中的专项工程（如净化系统、医疗气体、放射防护等），制定统一的技术标准和质量控制要点。在文档标准化方面，应建立统一的项目管理文档模板和信息管理标准，确保项目管理信息的规范记录和有效传递。
《工程建设与设计》刊文指出，医疗公共建筑项目代建全过程管理需关注代建单位选择、合同履约、资金管理等方面的风险。标准化的管理体系正是应对这些风险的有效工具——严格的代建单位筛选标准可以降低选择风险，标准化的合同管理流程可以降低履约风险，规范化的资金监管制度可以降低资金管理风险。
4.4 全过程工程咨询与代建制的深度融合
全过程工程咨询是近年来工程建设管理领域的重要发展方向。国家公立医院建设全过程工程咨询模式的实践表明，以项目管理为引领的全咨模式具有显著的核心优势。将全过程工程咨询与代建制深度融合，可以实现“1+1>2”的协同效应。
融合模式的核心逻辑是：代建制解决了“谁来管”的问题——明确了专业化的管理主体；全过程工程咨询解决了“怎么管”的问题——提供了覆盖决策、设计、施工、运维全生命周期的专业咨询服务。两者的结合，使医院建设项目的管理从“分段式、碎片化”走向“全过程、一体化”。
在融合模式下，代建单位不仅负责项目的组织实施管理，还可以整合工程咨询、造价咨询、招标代理、监理等各类专业服务资源，形成一站式、全链条的管理服务能力。这种一体化管理模式，既有利于发挥规模经济的效应，也有利于提高管理决策的科学性和协调效率。
五、典型案例与经验启示
5.1 江苏省人民医院浦口分院三期工程
江苏省人民医院浦口分院三期工程是“代建+EPC”模式的典型案例。该项目采用代建制与EPC总承包相结合的管理模式，由专业代建单位负责全过程项目管理。
在“代建+EPC”模式下，院方管理的核心挑战在于：如何在保持对项目功能需求的把控力的同时，充分信任并发挥代建单位和EPC总承包单位的专业能力。该项目的实践经验表明，院方需要在项目前期深度参与需求论证和功能定位，在设计阶段重点把控医疗工艺流程和空间规划的合理性，在施工阶段则主要通过代建单位进行质量、进度和投资的控制。
该项目的管理经验还表明，中心手术部等医疗专项工程的设计管理是“代建+EPC”模式下的重点和难点。医疗专项工程涉及净化空调、医用气体、手术照明、智能化控制等多个子系统，各系统之间的协调配合需要在设计阶段就予以充分考虑。
5.2 上海市第六人民医院科研综合楼项目
上海市第六人民医院科研综合楼项目是代建制在医疗建筑领域应用的另一个代表性案例。该项目围绕代建制项目管理模式，阐述了项目管理的难点和重点及实施中的亮点和成效。
该项目的一个突出特点是“用户主导+政府代建”的协同机制。院方作为最终使用单位，在功能需求、空间布局、设备配置等方面发挥主导作用；代建单位则凭借专业的管理能力和丰富的工程经验，确保项目在投资、质量和工期方面的有效控制。
5.3 经验启示
从上述案例中可以提炼以下经验启示：代建模式的成功关键在于“专业的人做专业的事”——将医院建设管理交给专业的代建单位，同时保持院方在功能需求方面的主导权；规模化是提升代建管理效率的重要途径——代建单位需要在医疗建筑领域积累足够的项目经验，才能形成专业化的管理能力和知识体系；标准化和制度化是保障代建管理质量的基础——通过建立标准化的管理流程和制度化的监管机制，可以有效降低代建管理中的各类风险。
六、结论与建议
6.1 主要结论
本文从规模经济视角出发，系统分析了公立医院工程代建制管理的现状、问题与创新路径，得出以下主要结论：
第一，公立医院工程建设具有功能复合性高、技术集成度强、投资规模大等显著特征，传统的医院自建自管模式已难以适应高质量发展的要求，代建制作为专业化管理模式具有广阔的应用前景。
第二，代建制管理中存在显著的规模经济效应，主要表现在管理经验的积累与知识复用、管理资源的共享与专业化分工、采购与招标的规模优势、标准化体系的建立与推广等方面。
第三，当前代建制实践中存在代建单位规模偏小、项目管理碎片化、代建市场低水平竞争等问题，制约了规模经济效应的充分发挥。
第四，通过代建单位的规模化与专业化发展、项目集群化管理与资源整合、标准化管理体系的构建与推广、全过程工程咨询与代建制的深度融合等创新路径，可以有效释放代建制管理中的规模经济效应。
6.2 政策建议
基于上述分析，提出以下政策建议：
完善代建单位的资质管理与培育机制。 应建立医疗建筑代建单位的专项资质标准，将同类项目业绩、专业技术人员配置、管理体系健全程度等纳入资质评价体系。同时，通过政策引导和财政支持，培育一批在医疗建筑领域具有专业优势的大型代建单位。
推进项目集群化管理的制度设计。 对于同一地区多个公立医院建设项目，可探索将项目打包委托给大型代建单位进行集群化管理，通过管理资源的共享和管理经验的复用，实现规模经济效应。
建立代建管理的标准化体系。 建议由行业主管部门牵头，制定医疗建筑代建管理的标准化流程和技术标准，为代建单位的管理实践提供规范化的依据和指引。
促进全过程工程咨询与代建制的融合发展。 鼓励代建单位整合全过程工程咨询资源，形成覆盖项目全生命周期的一体化管理服务能力，提高管理的系统性和协调性。
加强代建管理的绩效评价与监管。 建立基于关键绩效指标的代建管理绩效考核评价体系，加强对代建单位履约情况的监督和评价，确保代建管理质量。
公立医院工程代建制管理的创新，本质上是政府投资项目管理模式从“分散管理”走向“集约管理”、从“经验管理”走向“专业管理”、从“碎片化管理”走向“系统化管理”的转型过程。以规模经济理论为指导，推动代建管理的规模化、专业化和标准化发展，是实现这一转型的重要路径，也是保障公立医院建设投资效益和医疗服务质量的关键举措。
参考文献
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