基于“监、管、采”分离视角下构建科研院所采购管理体系的思考
摘要
科研院所采购具有专业性强、品类繁多、时效要求高等显著特征，其采购管理的规范化与效能化直接关系科研经费的使用效益与科研活动的顺利推进。传统的“采管合一”模式下，采购决策、执行与监督职能集中于同一部门，权力缺乏有效制衡，极易滋生廉政风险与管理漏洞。本文基于“监、管、采”分离的理论视角，系统分析了当前科研院所采购管理中职能混同、需求管理粗放、监督弱化等突出问题，从组织架构分离、流程再造、制度保障与信息化支撑四个维度，探索构建权责清晰、相互制衡、运行高效的采购管理体系，以期为科研院所采购管理的规范化、科学化提供参考。
关键词：监、管、采分离；科研院所；采购管理；内部控制；权力制衡
1 引言
科研院所是承担基础研究、技术攻关与成果转化的核心力量，其采购活动贯穿于科研活动的全过程。从实验室的小批量耗材到大型科研仪器设备，从试剂材料到技术服务，采购已成为支撑科研创新不可或缺的基础性环节。随着国家科研投入持续增长和“放管服”改革的深入推进，科研院所在采购自主权不断扩大的同时，也面临着更加严峻的廉政风险与管理挑战。
近年来，科研经费管理领域暴露的腐败案件与违规行为表明，采购环节往往是权力寻租的高发地带。
产权导刊刊载的研究指出，权力运行的制约机制缺失是滋生腐败的深层根源；
企业改革与发展的相关研究亦强调，制度创新是破解国有企业与事业单位管理困境的关键路径。传统的“采管合一”模式——采购需求提出、审批、执行、验收、监督由同一部门或同一岗位承担——使得权力缺乏有效的内部制衡，既容易导致“暗箱操作”与利益输送，也容易出现“重采购、轻管理”“重程序、轻绩效”的倾向。正如有学者所指出的，传统“采管合一”模式下，采购与管理职能集中于同一部门，易引发权力过度集中、资源配置低效等问题。
2025年11月，财政部与科技部联合印发《关于进一步加强科学事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2025〕30号），对各级各类科学事业单位的内部控制建设提出系统性要求。《意见》明确要求“成立内部控制领导小组，明确内部控制建设的牵头部门和监督评价部门，监督评价部门应当与建设牵头部门相互分离”，并强调“确保不相容岗位相互分离”。这一政策导向为科研院所采购管理体系的改革指明了方向。本文从“监、管、采”分离的理论视角出发，系统分析当前科研院所采购管理面临的突出问题，探索构建科学有效的采购管理体系，以期为科研院所提升采购管理水平提供参考。
2 “监、管、采”分离的理论基础与制度逻辑
2.1 分权制衡的理论渊源
“监、管、采”分离的理论根基在于分权制衡思想。孟德斯鸠在《论法的精神》中提出的三权分立理论深刻揭示了权力制衡的根本逻辑：唯有将权力分散于不同主体并形成相互制约的格局，才能有效防止权力滥用。政府采购制度的演进同样遵循这一逻辑——从“管采合一”走向“管采分离”，进而走向“监、管、采”三权分置，正是分权制衡原理在公共采购领域的具体应用。
《政府采购法》明确要求“政府采购管理监督机构与执行机构要彻底分离，集中采购机构不能隶属任何行政部门”。国务院办公厅在相关文件中进一步强调，要“坚持管采分离，进一步完善监管和运行机制”“加强政府采购监督管理与操作执行相分离的体制建设”。我国政府采购制度改革中，一直强调“管、采”分离，在此基础上进一步提出应实行“管、采、监”三分离的管理体制。这一制度演进的内在动力，正是对权力集中所带来风险的持续反思。
2.2 “监、管、采”分离的核心内涵
“监、管、采”分离的核心在于实现三种职能的独立配置与相互制衡。“监”即监督职能，负责对采购全过程的合规性、公正性进行独立监督；“管”即管理职能，负责采购制度建设、预算管理、需求统筹与流程规范；“采”即执行职能，负责采购活动的具体实施，包括采购方式选择、供应商遴选、合同签订与履约验收等。
三者之间的关系可以概括为“决策权、执行权与监督权分离”。财政部门等政府采购监督管理部门承担“管”的职能，集中采购机构或采购人承担“采”的职能，审计、纪检监察等部门承担“监”的职能。正如有学者所指出的，体制内部的分离主要是机构与机构之间和岗位与岗位之间的分离，包括分事行权、分岗设权、分级授权三个方面，其中最重要的是“分事行权”。在采购人内部，则要求“将决策权、执行权和监督权分离，明确决策权、执行权和监督权的运行机制”。
2.3 科研院所采购管理中的分离逻辑
科研院所采购具有区别于一般行政事业单位的特殊性。科研物资采购具有小批量、多品种、高质量等特点，供应商分散、信息不对称、供应商品质难以判断，采购随意性强，廉洁从业风险防控的工作难以落实，导致“采购难、核算难、监管难”等问题。随着国家“放管服”改革深入推进，政府采购程序不断简化，采购方式更加多样，科研院所在政府采购工作上还存在一定的困难和问题。面对这一现实，“监、管、采”分离的逻辑在科研院所采购管理中具有更强的适切性——既要保障科研活动高效推进所需的采购灵活性与时效性，又要确保采购流程合法合规、风险可控。
3 当前科研院所采购管理存在的主要问题
3.1 职能混同：“管采不分”的制度惯性
长期以来，部分科研院所采购管理的突出问题是职能混同。采购需求的提出、审批、执行、验收往往由同一部门或少数几个岗位完成，“既是运动员又是裁判员”的现象普遍存在。正如有研究指出的，部分科学事业单位没有独立的采购部门，不相容岗位缺乏制约与监督机制，其请购、询价、供货商选择、验收、领用与保管均由使用部门兼任。这种“一人多岗、一岗多能”的组织模式虽然在一定程度上节约了人力资源，却使权力失去了应有的制衡。
部分科研单位长期存在“重科研任务、轻采购管理”的倾向。采购需求碎片化导致重复采购、临时采购现象频发，造成资金浪费。采购与科研协同不足导致沟通成本高、采购效率低。在采购方式选择上，部分单位虽享有自主权，却因怕担责、缺指导，滥用公开招标采购方式，既违背政策初衷，也错失灵活采购优势。
3.2 管理粗放：制度建设的滞后与执行偏差
制度建设是采购管理规范化的基础，但当前部分科研院所的采购管理制度仍存在明显短板。预算编制不规范、监督机制不健全等问题较为突出。采购预算编制直接影响单位部门预算的执行进度，但不少单位在预算编制环节缺乏科学论证与精细化管理。
在制度执行层面，部分科研事业单位的内部控制存在不健全、执行不利、监督制度不完善、内部审计不受重视等诸多问题，导致单位的资产管理混乱、预算不科学、采购不规范。正如有学者所概括的，部分行政事业单位对政府采购政策还不够了解和重视，政府采购预算缺乏约束性，内部政府采购监督管理机制不健全，具体操作程序不规范。制度建设的滞后与执行偏差相互叠加，使采购管理长期处于“有制度无执行”的尴尬境地。
3.3 监督弱化：内部制衡机制的缺失
监督职能的弱化是科研院所采购管理的又一突出问题。在“管采合一”模式下，监督职能往往被采购执行职能所吸收或边缘化。采购活动的决策和执行程序虽然理论上要求相互监督、相互制约，但在实际操作中，监督往往流于形式。
部分科研院所内部审计不受重视，监督制度不完善。采购活动缺乏事前、事中、事后的全过程监督。与此同时，信息化工具不足使监督缺乏技术支撑。监督的弱化不仅使采购过程中的违规行为难以被及时发现和纠正，也使采购活动的透明度和公信力受到影响。
4 基于“监、管、采”分离的采购管理体系构建
4.1 组织架构分离：构建“三足鼎立”的权责格局
构建“监、管、采”分离的采购管理体系，首要任务是实现组织架构的分离。科研院所应按照“分事行权、分岗设权、分级授权”的原则，建立决策、执行、监督“三足鼎立”的组织架构。
决策层应由科研院所领导班子或采购工作领导小组构成，负责采购制度的审定、重大采购事项的决策、采购预算的审批等宏观管理职能。管理层应由独立的采购管理部门或归口管理部门承担，负责采购需求的统筹管理、采购方式的审核确定、采购流程的规范运行、供应商管理与绩效评价等。执行层应由各需求部门或采购实施部门负责，承担采购需求的具体提出、技术参数的编制、采购合同的履约执行等操作职能。监督层应由纪检监察、内部审计等部门独立承担，对采购全过程进行监督与评价。
在这一架构中，四个层次之间应形成“决策—管理—执行—监督”的闭环运行机制。监督管理职能与操作执行职能相分离。延安市推行的“采购需求制定与内部审查、采购文件编制与复核、合同签订与履约验收等岗位相互分离”的经验，对于科研院所具有重要借鉴意义。
4.2 流程再造：实现采购全链条的分离与制衡
组织架构的分离需要通过流程再造加以落实。科研院所应对采购全流程进行系统梳理，在需求管理、采购执行、履约验收三个关键环节实现岗位分离与流程制衡。
在需求管理环节，应实现“采需分离”——需求部门提出采购需求，管理部门进行审核把关。采购需求编制是科研仪器设备采购的起点，完整、明确的采购需求能够确保所采购的设备切实满足科研实际需要，避免资源浪费。采购项目负责人和需求部门负责人须严格审核采购需求。
在采购执行环节，应严格落实“管办分离”——采购管理部门负责制定采购方案和选择采购方式，执行部门负责具体操作。对于金额较大的采购项目，需求部门应组织内部集体讨论。在审核阶段，业务归口部门、采购部门和财务部门应根据相关政策法规对采购需求的合规性、完整性、明确性等进行审核。
在履约验收环节，应坚持“应验必验”，明确责任部门，完善验收工作机制。采购合同签订与验收承办岗位应分离，建议资产管理部门负责具体资产的验收。技术复杂、专业性强的采购项目，验收小组须包含专业技术人员。
4.3 制度保障：夯实采购管理的规则基础
制度的完善是“监、管、采”分离得以持续运行的保障。科研院所应建立健全覆盖采购全流程的内部控制管理制度。明确职责划分与归口管理，科学划分货物、工程和服务采购项目，根据采购项目特点选择适宜的采购方式，确定采购过程中的关键管控环节。
在制度建设的具体路径上，可从以下方面着力。完善采购预算管理制度——将采购计划、预算编制、资金支付等环节纳入全流程管理。健全采购需求管理制度——严格执行《政府采购需求管理办法》，组织确定采购需求和编制采购实施计划。建立关键岗位责任制——制定关键岗位职责清单，确保不相容岗位相互分离，实行关键岗位轮岗制度。强化合同管理与履约验收制度——加强对合同签订、履约验收等重点环节的控制措施。完善信息公开制度——确保采购信息向本单位人员公开，接受全员监督。
4.4 信息化支撑：以技术赋能提升监管效能
信息化是“监、管、采”分离从理念走向实践的技术保障。科研院所应积极推进采购管理信息化建设，通过数字化手段实现对采购全流程的实时监控与动态管理。
在平台建设层面，应构建统一的采购管理信息平台，将采购申请、询价管理、采购审批、订单管理等各环节信息纳入系统管理。通过信息化手段实现采购全流程数据可查询、责任可追溯。在技术赋能层面，应积极探索运用大数据、人工智能等技术手段，对采购数据进行分析预警，提升风险识别与防控能力。在互联互通层面，应推动采购管理系统与预算管理系统、资产管理系统、财务系统的互联互通，实现采购从预算到支付的全生命周期管理。
值得注意的是，信息化工具是手段而非目的。制度的生命力在于执行。信息化建设必须以完善的制度为基础，以有效的执行为保障，才能真正发挥技术赋能的作用。
5 结语
“监、管、采”分离是破解科研院所采购管理困局的关键路径，也是落实全面从严治党和深化政府采购制度改革的必然要求。从“管采合一”到“管采分离”再到“监、管、采”三权分置，这一制度演进的内在逻辑是权力制衡原理在采购管理领域的持续深化。
构建基于“监、管、采”分离的科研院所采购管理体系，需要在组织架构上实现决策、管理、执行、监督的分离与制衡，在流程设计上实现需求管理、采购执行、履约验收的岗位分离，在制度建设上完善覆盖采购全流程的规则体系，在技术支撑上推进采购管理的信息化与智能化。四个维度相互支撑、缺一不可，共同构成了采购管理体系从“设计图纸”到“运行实景”的完整路径。
随着《关于进一步加强科学事业单位内部控制建设的指导意见》等政策文件的落地实施，科研院所采购管理正迎来从“粗放管理”向“精细治理”转型的重要窗口期。当“监、管、采”的分离从制度设计走向日常运行，当权力运行在阳光下接受全过程的监督与制衡，科研院所采购管理便能够在“放得开”与“管得住”之间找到平衡点，让科研经费在规范的轨道上发挥最大效益，为科技创新提供坚实的制度保障。
参考文献
[1] 财政部, 科技部. 关于进一步加强科学事业单位内部控制建设的指导意见: 财会〔2025〕30号[Z]. 2025-11-21.
[2] 延安市财政局. 出台主体责任清单 筑牢政府采购根基[EB/OL]. (2026-06-30).
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[5] 江陵县财政局. 关于加强预算单位政府采购内控管理机制建设工作方案的通知[Z]. 2025-10-20.
